סטנדרט חדש להטלת אחריות אישית על קצין ציות

בשנים האחרונות, וכתבתי על כך לא מעט גם בNews1, נראים ניצנים לשינוי בגישה של הרגולטורים בארה"ב לקציני ציות, שמחלחל גם למדינות מערביות אחרות. נראה שלקח לגורמי האכיפה רק כשלושה עשורים למן הקריאה של נציב רשות לניירות ערך האמריקנית¹ (SEC) שיש למנות עובד שעיקר עיסוקו בציות ולציידו במשאבים נאותים, עד שאלו החלו להשתמש בפונקציית הציות כבנייר לקמוס (כדי לבחון קיומה של תרבות ציות), ועד שהם החלו להטיל עליהם אחריות אישית. לשון אחר, גורמי האכיפה שינוי את מוקד תשומת הלב שלהם מבחינת האופן שבו הארגון הטמיע פרקטיקת ציות (כגון האם הארגון יישם תוכנית ציות, יחס ההנהלה לציות וכו', כדי להכריע בשאלה האם להגיש כתבי אישום נגד התאגיד ואם כן באילו עבירות, לחקירת כשלי ציות ואחריותו של קצין הציות לכך.

הרעיון שהביא להכרה בחשיבות הציות, הוא שיישום פרקטיקת ציות תפחית ענישה², ומכאן שהגישה של התביעה שהחלה לבחון את הציות כדי להחליט האם יש מקום להקל בענישה, התהפכה וכיום החלו אלה לבחון את מעשיהם של קציני הציות באספקלריה פלילית. הרציונל לכך הוא שקציני הציות אמורים להביא לצמצום מקרי ההפרה של חוקים והוראות רגולציה, ולכן אם קצין הציות מתרשל, והארגון מבצע עבירות, הוא צריך לשאת באחריות הפלילית לכך. ודי אם נציין את הקנס וההגבלות שהטילה FINRA ב-2022 על קצין ציות שהתרשל בישום תוכנית אכיפה נגד הלבנת הון (קוחלני, News1, 27.2.2022), ואת צעדי הענישה החריגים ובהם הרחקה לצמיתות בהם נקטה FCA כנגד קצין ציות שכשל בביצוע עבודתו (קוחלני, News1, 4.4.2024).

כיוון ששינויים אלה יוצרים אפקט מצנן (chilling effect), העלול לאיים על עתיד המקצוע ולהרחיק ממנו אנשים טובים,וכן יוצרים חוסר בהירות באשר להיקף האחריות האישית של אנשי הציות, נערך בנושא מחקר חדשני. המחקר שניתח את תפקידו של קצין הציות, כפי שהוא עלה בפסיקה מחד-גיסא, ואת ההיבטים הייחודים של הציות מאידך-גיסא, העלה נוסחה להטלת אחריות פלילית על קצין ציות³.

החובות והחובות הייחודיות של קציני הציות

מעמדו של קצין ציות וקשרי הגומלין שהוא מקיים שונים מיתר התפקדים בארגון, בין היתר, כיוון שהם נראים כמייצגים גם את האינטרסים של הרגולטור. יתרה מזאת, בראי הדין החל, בדומה לחברי דירקטוריון, קציני ציות חבים חובות אמון לתאגיד, הכוללים חובת נאמנות לקידום טובת הארגון וחובה לפעול בתום לב ביושר ובשקידה. ואכן, בכל הנוגע לציות, החובה של קציני הציות להבטיח גם כי הארגון תכנן ויישם תוכנית ציות אפקטיביות (פס"ד 4^Caremark) קיבלה חיזוק בפס"ד 5Miller v. McDonald שבו נקבע כי דירקטורים וקצין ציות כאחד חייבים לוודא שהארגון מפעיל מערכת ציות סבירה ונוקט את הצעדים נדרשים כדי לצמצם סיכוני ציות (הלכה זו התקבעה בפס"ד 6v. RitterStone ).

סטנדרט לבחינת התנהלות של קציני ציות ראשיים

לאור מאפייני המקצוע מחד-גיסא, ועל-רקע הפסיקה והרגולציה שהחלה רואה בקצין הציות כתובת לכשלי הציות מאידך-גיסא, נערך לראשונה בעולם מחקר שבקש לבדוק מהי היקפה של חובה האישית שיש להטיל על קצין ציות, וזאת כאמור לאור החשש כי המגמה האחרונה בהטלת ענישה פלילית על קציני ציות שהתרשלו בתפקידים נראית כמרחיקת לכת ('שופכת את התינוק עם המים').

על בסיס ניתוח המקרים שבהם ננקטו ארה"ב בצעדי ענישה כלפי קציני ציות, גיבשה המלומדת Jennifer M. Pacella כלל משפטי המאפשר לרגולטורים לקבוע האם יש מקום להטיל אחריות אישית על קצין ציות. כלל זה, למרות החשיפה לענישה פלילית, בא להגן על קציני ציות אשר פעלו בתום לב כדי להבטיח שפעילותם תורמת להקמת מערך ציות פונקציונלי ויצירת תרבות אתית, אפילו אם יתברר שהארגון או עובדיו מתעלמים מפעולותיו של קצין הציות או כאשר הדירקטוריון לא ממלא את חובתו בהקשר לכך.

הכלל שיש לדעת Pacella להחיל על קציני הציות הוא 'כלל שיקול הדעת העסקי' (Business Judgment Rule), הקובע פרזומפציה (חזקה) משפטית לפיה נושא המשרה בחברה הפועל בהתאם לתנאים הבאים יזכה לחסינות מפני ביקורת שיפוטית, כדלקמן:

• ההחלטה התקבלה שלא מתוך ניגוד עניינים;

• ההחלטה התקבלה בתום לב;

• ההחלטה התקבלה לאחר למידה של הנתונים הנוגעים בדבר ובחינת השיקולים הרלוונטיים.

ומכאן, שאם גורמי האכיפה העלו ראיות המלמדות שקצין ציות פעל בפזיזות, ביודעין, או מניפולטיבית, אז הכלל יאפשר הטלת אחריות פלילית. אולם אם קצין הציות נהג ברשלנות או מצבים שבהם ההנהלה הבכירה או גורמים אחרים בארגון ההתנגדו לפועלו של קצין הציות, אזי לא תוטל עליו אחריות פלילית, כיוון שהכלל מוגבל רק לשיקולים של זהירות ראויה ותום לב.

האם הטלת אחריות אישית היא הפתרון?

אם כן לגישת של Pacella: (א) כן יש מקום להטיל קציני ציות אחריות פלילית, (ב) והדרך לעשות זאת היא על-ידי יצירת תקן המגביל את האכיפה, רק למקרים בהם חובת הזהירות והנאמנות של קצין הציות הופרה.

אומנם תקן זה מצמצם כאמור את היקף האחריות כנ"ל, כך שלא תוטל עליהם אחריות אישית במקרים של רשלנות, אך עם זאת אין בו מענה שלם לכל המצבים בהם קצין הציות כושל בתפקידו. אשר על כן, לו זו בלבד שאין בהצעת של Pacella כדי לתת כאמור מענה שלם בסוגיה, אלא שהוא לא נותן מענה לשאלה מה נדרש לעשות במקרים בהם קצין ציות כושל בתפקידו.

פתרון הוליסטי לבעיה זו יכול לבוא מכיוון אחר, וזאת על-ידי העלאת השאלה - האם אכיפה פלילית היא הכלי המתאים ביותר לטיפול במקרים מעין אלה?

ואכן עיון בפסקי דין והחלטות עליהם נשנעה Pacella יכול להביא גם למסקנה שונה, והיא כי לאור הייחודיות של קצין הציות כפי שפרטנו כאן, זולת כמובן למקרים קשים בהם קצין הציות עבר עבירות פליליות חמורות, יש להימנע מלבחון את התנהלות קציני הציות באספקלריה של הדין הפלילי.

כיום, עם התפתחות הציות כפרופסיה, ובייחוד עם גיבוש קודקס מקצועי הכולל קוד אתי ועריכת קורסי הסמכה (CCO), ישנו בסיס שיכול לתמוך באסדרת הציות כמקצוע סטטוטורי. בדרך זו, תוכל המדינה להגדיר באופן ספציפי (לא באופן גס, כפי שנעשה היום בארה"ב ובבריטניה תוך שימוש בעילת הרשלנות) שורה של מעשים של קציני הציות כהפרות ולקבוע בצידן סנקציות מנהלתית/משמעתית. רגולציה שכזו תעודד קציני ציות לפעול בהתאם לקודקס המקצועי במקום להרחיק אנשים טובים מהמקצוע.

סיכום

כפי שראינו, המקרים שעלו עד כה הוטלו סנקציות כנגד קציני ציות בעילה של רשלנות (SEC, FINRA, FCA) הדבר נעשה באופן גס על-ידי הטלת אחריות אישית באופן שלא זו בלבד שלא מאפשר לדעת באילו מצבים בעתיד תוטל על קציני ציות אחריות אישית, אלא שהדבר נעשה תוך שימוש בכלים מהמשפט הפלילי.

Pacella, שבקשה להימנע מפגיעה בקציני הציות, פסעה למעשה באותו מתווה שפסעו בו הרגולטורים, כאשר היא הציעה מבחן המגביל את יכולתם להעניש קציני ציות בעילת רשלנות. זהו ללא ספק ניסיון חשוב להתמודד עם ההשלכות השליליות של נקיטה בצעדים משפטיים כנגד קציני ציות, אך דרך זו לא נותנת מענה הוליסטי לבעיה, ומכאן שספק אם הוא יהיה מקובל על גורמי האכיפה, או יביא לשינוי במצב.

עיון בהחלטות ובפס"ד שנתנו בתיקים הללו, יכול גם להביא למסקנה כי יש הכרח לנקוט בדרך אחרת כדי להגן על אינטרס הציבור, והיא הדרך של אסדרה סטטוטורית (של מקצוע הציות). בישראל ובעולם ישנה תשתית להכרת הציות כמקצוע שיכולה לאפשר זאת. אם כן נראה שקציני ציות, לאור ייחודם המקצועי, ימשיכו להיות במרכז תשומת הלב, ונראה שנדרשת גישה חדשהכדי להבטיח שעשיית הצדק לא תביא לכריתת הענף שעליו מקצוע הציות יושב.