בית המשפט הגבוה לצדק החליט היום (27.2.2006), בהרכב של שבעה שופטים, לקבל את העתירה ולהכריז על בטלותה של החלטת הממשלה מס' 2288 (משנת 2002) בדבר קביעת אזורי עדיפות לאומית בתחום החינוך. בית המשפט קבע כי תחילתה של הכרזת הבטלות תהא בחלוף 12 חודשים מיום מתן פסק הדין.
פסק הדין ניתן בעתירה (בג"צ 11163/03) שהגיש ארגון עדאללה נגד הממשלה. המדובר בפסק דין ארוך ומפורט. הנהלת בית המשפט מצאה לנכון לערוך תקציר בנושא, המובא כאן להלן.
מזה שנים נוהגים משרדי הממשלה להעניק הטבות לישובים שונים במדינה, על בסיס הקביעה כי הם ממוקמים ב"אזור עדיפות לאומית". ההטבות ניתנות בתחומים שונים, ובהם תעשיה, חקלאות, תיירות, חינוך ודיור. ישוב הנכלל באזור עדיפות לאומית זוכה להטבות משמעותיות. בהחלטות הממשלה נקבעו קווי התיחום הגאוגרפיים של "אזור עדיפות לאומית א", בו ניתנות ההטבות המירביות בכל התחומים, ושל "אזור עדיפות לאומית ב" בו ניתנות הטבות מופחתות. אזור עדיפות לאומית א' נקבע באזורים המרוחקים ביותר מבחינה גיאוגרפית ממרכז הארץ (פריפריה). אזור עדיפות לאומית ב' משתרע על אזורים הקרובים יותר למרכז הארץ. יתר שטחי המדינה אינם מצויים באזור עדיפות לאומית כלל. מאז שנת 2002 נקבע תיחום גיאוגרפי שונה לעניין כל אחד מתחומי ההטבות. לעניין החינוך, על-פי תיחום האזורים עליו החליטה הממשלה, נכללו באזור עדיפות לאומית כ-500 ישובים יהודים וארבעה ישובים ערבים (קטנים). ההטבות הניתנות לישוב באזור עדיפות לאומית א' בתחום החינוך הן משמעותיות ביותר, כגון השתתפות גבוהה בשכר הלימוד למורים ובשכר דירה למורים; פטור משכר לימוד בגני ילדים טרום-חובה; מענק איזון מוגדל לרשויות המקומיות; ועדיפות במלגות לסטודנטים.
פסק הדין ניתן פה-אחד
העתירה - שהוגשה מטעם שלושה ארגונים הפועלים לקידום זכויות המגזר הערבי בישראל - הציבה בפני בית המשפט שתי שאלות מרכזיות: האחת, האם מפת אזורי העדיפות הלאומית בנושא החינוך, עליה החלטה הממשלה, הינה מפלה על בסיס לאום ודינה בטלות. השניה, האם מוסמכת הממשלה, על דרך של החלטת ממשלה, לקבוע הסדר של אזורי עדיפות לאומית, מכוח סעיף 32 לחוק-יסוד: הממשלה.
פסק הדין היום ניתן פה אחד. בית המשפט פסק, על דעת כל השופטים, כי נפל פגם כפול בהחלטת הממשלה בדבר סיווג אזורי עדיפות לאומית בתחום החינוך: ראשית, החלטת הממשלה אינה כדין שכן היא מפלה הפליה אסורה בין יהודים וערבים, הפליה הפוגעת באופן שאינו מידתי בזכות לשוויון. שנית, החלטת הממשלה אינה כדין, שכן בעניין מעין זה אין לממשלה סמכות לקבוע הסדר שהוא בטיבו ומהותו הסדר ראשוני, הנתון רק בסמכותה של הכנסת. חוות הדעת העיקריות נכתבו על-ידי הנשיא א' ברק ועל-ידי המישנה לנשיא (בדימ') מ' חשין. חוות דעתו של הנשיא ברק הוקדשה לסוגיה הראשונה, בדבר היות החלטת הממשלה מפלה על בסיס לאום בין יהודים וערבים. חוות דעתו של המישנה לנשיא (בדימ.) מישאל חשין הוקדשה לסוגיה השניה, בדבר העדר סמכות לממשלה לקבוע הסדר ראשוני. הצטרפו אליהם השופטים דורית ביניש, אליעזר ריבלין, אילה פרוקצ'יה, אדמונד לוי וסלים ג'ובראן.
הנשיא אהרן ברק בחן את חוקיות החלטת הממשלה, לאור עקרון השוויון. הוא היה נכון להניח כי השיקול שעמד ביסוד קביעת הממשלה את אזורי העדיפות הלאומית היה גיאוגרפי בעיקרו. יחד עם זאת, נפסק כי בהעדר הסבר או נוסחה מצד המשיב לאופן קביעת קו הגבול הגיאוגרפי המבדיל פריפריה מן המרכז, יש קושי בלתי מבוטל בקבלת עמדתו כי המרחק הגיאוגרפי היה השיקול היחיד שנלקח בחשבון בתיחום האזורים. אך גם בהנחה שלא היתה כל כוונה להבחין בין מגזרים שונים, דבק בהחלטת הממשלה פגם של הפליה היורד לשורש חוקיות ההחלטה. המבחן לקיומה של אפליה הוא מבחן אובייקטיבי המתמקד בתוצאה הסופית הנוצרת במציאות החברתית. במקרה דנן, הדרך בה תחמה הממשלה את אזורי העדיפות הלאומית בחינוך השיגה תוצאה מפלה. התיחום הגיאוגרפי הביא לכך שרק ארבעה ישובים ערבים קטנים קיבלו מעמד של אזור עדיפות לאומית לצורכי הטבות בחינוך, לעומת כ-500 ישובים יהודים. זאת, במצב בו המגזר הערבי מצוי בפיגור בולט בתחום החינוך. הנשיא הדגיש כי תוצאה זו נוגעת באחת מן ההבחנות ה"חשודות" ביותר, היא ההבחנה על בסיס הלאום והגזע. היא נוגעת לאחת מזכויות היסוד הבסיסיות ביותר, היא הזכות לחינוך. הנשיא ברק הגיע למסקנה כי במצב דברים זה, התוצאה לפיה הישובים הנחשבים כפריפריאליים לעניין החינוך הם ברובם המכריע ישובים יהודיים מצביעה על תוצאה מפלה. הנשיא הוסיף וקבע כי להסדר המפלה לא ניתן כל הסבר שיהיה בו כדי לשכנע כי מדיניות הממשלה - חרף היותה מפלה - היא חוקית בהתאם לאמות המידה של חוקי היסוד.
חשין: הממשלה חרגה מסמכותה
המישנה לנשיא (בדימ.) מישאל חשין הצטרף לעמדת הנשיא, בהוסיפו כי ממילא לא היתה הממשלה רשאית ומוסמכת לקבוע אזורי עדיפות לאומית מכוח סמכותה השיורית שבסעיף 32 לחוק-יסוד: הממשלה, שכן המדובר בהסדר ראשוני שהסמכות לקביעתו ניתנה בידי הכנסת ולא בידי הממשלה. השופט חשין מנתח את הוראת סעיף 32 בהרחבה ומוצא כי סמכותה השיורית של הממשלה היא אכן סמכות רחבה, אך שימוש יתר בה עלול להביא לטשטוש הגבולות שבין הכנסת לבין הממשלה ולפגיעה בשלטון החוק ובעיקרון הפרדת הרשויות וביזור הסמכויות. אשר-על-כן, הושמו על סמכותה השיורית של הממשלה מיגבלות. סוג אחד של מיגבלות הוא "מיגבלות פנים" - מיגבלות שמקורן בחוק - ועיקרן איסור שהוטל על הממשלה להפעיל את סמכותה השיורית במקום בו הסדיר המחוקק - במישרין או בדרך של הסדר שלילי - דרך פעילות מסוימת.
נוסף על מיגבלות הפנים, כפופה סמכותה השיורית של הממשלה ל"מיגבלות חוץ", והן מיגבלות שמקורן בעיקרי-יסוד ובדוקטרינות השוררים בשיטת המשפט בישראל. בכלל אלה תימצאנה זכויות היסוד של היחיד - זכויות שהממשלה אינה מוסמכת לפגוע בהן - ולצידן עיקרי-תשתית של שיטת המישטר בישראל, בראשם עקרונות שלטון-החוק ובעיקר הפרדת-רשויות וביזור הסמכויות. הממשלה חייבת אפוא לפעול כרשות-מבצעת ואסורה היא בעשיית מעשים שהסמכות לעשייתם ניתנה לרשויות השלטון האחרות. מסקנה נדרשת היא, כי הממשלה אינה בת-סמכות לקבוע, במסגרת סמכותה השיורית, "הסדרים ראשוניים" שהם הסדרים בעלי פרישה רחבה - הסדרים המשפיעים על כלל המדינה או על חלקים ניכרים בה; על כלל האוכלוסיה או על חלקים ניכרים בה - הסדרים שהסמכות לקובעם נתונה לכנסת בהיותה הרשות המחוקקת. העברת סכומי כסף גדולים מתקציב המדינה אף היא, בעיקרה, "הסדר ראשוני", שכן עשויה היא להשפיע על חלקים ניכרים באוכלוסיה, וככזו מחייבת היא חוק כנסת. לשון אחר - וכאן עיקר: הממשלה אינה מוסמכת להעביר סכומי כסף גדולים מתקציב המדינה מכוח סמכותה השיורית בלא שהוסמכה לכך בחוק מפורש של הכנסת.
לגופו של עניין, נמצא כי הקמתם של אזורי עדיפות לאומית מהווה הסדר ראשוני שכן יש בה כדי להשפיע על חלקים ניכרים במדינה ועל חלקים ניכרים מן האוכלוסיה. הקמתם של אזורי עדיפות לאומית נדרשת אפוא לחוק מפורש של הכנסת. כך נעשה, אמנם, בחוק ערי ואזורי פיתוח, תשמ"ח-1988, שנועד ליצירתו של הסדר זה, אלא שתחילת הפעלתו של אותו חוק נדחתה לשנת 2007. נמצא אפוא כי הממשלה לא היתה מוסמכת כלל להורות על הקמתם של אזורי עדיפות לאומית מכוח סמכותה השיורית, ומכאן שיש לקבל את העתירות.
ביניש: חשש משימוש לרעה
השופטת דורית ביניש ציינה כי בעיית הקיפוח בחינוך ממנה סבל המגזר הערבי לא הוכחשה על-ידי המדינה. הגם שחל שיפור מסוים בשנים האחרונות, הרי שאין הוא מספק וחלוקת הישובים לאזורי עדיפות לאומית, שנעשתה ללא התחשבות באוכלוסיה הערבית, אינה יכולה לעמוד בשל פגיעה בלתי מידתית בעקרון השוויון. באשר לסוגית ההימנעות מקביעת הסדרים ראשוניים והשימוש בסמכות השיורית של הממשלה, ציינה השופטת ביניש כי קיים חשש מפני עשיית שימוש לרעה בסמכות האמורה ומכל מקום, אין לעשות שימוש בסמכות זו של הממשלה כשמדובר בפגיעה בזכויות אדם.
פרוקצ'יה: מארג של זכויות
השופטת אילה פרוקצ'יה הדגישה כי העתירה משלבת למארג אחד שתי זכויות מהותיות של האדם: הזכות לחינוך והזכות לשוויון. לשילוב זכויות זה משקל מיוחד. בראייה חברתית רחבה, נועד החינוך להקים דור חדש שיגשים את חזונה של החברה הישראלית כחברה המושתתת על ערכים דמוקרטיים, המגינה הגנה מלאה על זכויות היסוד של האדם. כדי להבטיח מיצוי הפוטנציאל האנושי בבני הדור הצעיר, על מגזריו המגוונים, וכדי להשיג שוויון הזדמנויות אמיתי לבני הארץ כולה, נדרשת אבחנה בהקצאת המשאבים החומריים, באופן שינתן חיזוק-יתר לנזקק ותמיכה פחותה לחזק. תיקון הפערים בהישגי החינוך בין קבוצות אוכלוסיה שונות הוא, איפוא, מטרה לאומית המצויה בעדיפות עליונה.
ג'ובראן: השוויון הופר
השופט ג'ובראן הוסיף דברים בזכות השוויון והחינוך. הוא הדגיש כי השוויון הוא המכנה המשותף, אם לא הבסיס, לכל זכויות היסוד של האדם וליתר הערכים שביסוד הדמוקרטיה. הוא מרכיב מרכזי הן של שלטון החוק הפורמאלי, שפירושו שוויון בכפיפות לחוק, והן של שלטון החוק המהותי, הדורש כי החוק עצמו ישרת את ערכי-היסוד של מדינה מתוקנת. באשר לחינוך, הוא נחשב לכלי מרכזי לקידום חברתי וכלכלי של כל חברה. השופט ג'ובראן ציין, כי מאז ומתמיד, החברה הערבית במדינת ישראל ייחסה משקל רציני וחשיבות גדולה לחינוך, מתוך אמונה כי חינוך מהווה מכשיר בעל פוטנציאל היכול להבטיח מוביליות חברתית.
