הביקורת הפנימית בצה"ל

ביקורת פנימית הינה, "פעילות אובייקטיבית ובלתי תלויה של בדיקה וייעוץ שנועדה להבטיח, להוסיף ערך ולשפר את הפעילות הארגונית. היא מסייעת לארגון להשיג את יעדיו באמצעות יישום גישה שיטתית ומקצועית שנועדה להעריך ולשפר את האפקטיביות של ניהול הסיכונים, הבקרה ותהליכי ההנהגה הניהולית בארגון". זאת להבדיל מבקרה, המהווה חלק מהתהליך הניהולי-ביצועי, שנועד לוודא יישום מלא ונאות של יעדי הארגון.

מחלקת הבקרה והמעקב בצה"ל (להלן - מחלקת בו"ם) מוגדרת מאז הקמתה בשנת 1976, כגוף הביקורת, הבקרה והמעקב המרכזי בצה"ל. בפקודת הארגון של מחלקת בו"ם מפברואר 1994 הוגדרו תפקידיה העיקריים כלהלן: לבצע בקרה על תהליך מימוש החלטות הרמטכ"ל ואגף המטה הכללי שבמטכ"ל (להלן - אג"ם); לבצע ביקורות כשירות וכוננות וביקורות נושאיות בכלל יחידות צה"ל, ולבצע מעקב אחר תיקון הליקויים; לתאם ולתכנן ביקורות בכלל יחידות צה"ל, כולל תכנון גרף ביקורת שנתי ברמת המטה הכללי; ולרכז בצה"ל את התחומים הקשורים בתורת הביקורת.

נוסף על מחלקת בו"ם קיימים בצה"ל גופי ביקורת ובקרה באגפי המטה הכללי, בזרועות ובפיקודים המרחביים, וביניהם: ענף ביקורת ומעקב באגף המודיעין, ענף הבקרה והביקורת באגף הטכנולוגיה והלוגיסטיקה, מבקר הזרוע לבניין הכוח ביבשה וקצין ביקורת חילי בחיל הים. לפי נתוני מחלקת בו"ם מפברואר 2003, היו בצה"ל 80 גופי ביקורת ובקרה באגפי המטכ"ל, בזרועות ובפיקודים המרחביים, ובהם כ-100 קצינים בשירות סדיר וכ-650 אנשי מילואים, שאליהם מצטרפים לצורך קיום הביקורות כ-450 קצינים ונגדים בשירות סדיר מגופי מטה שונים.

יחידת מבקר מערכת הביטחון, שהוקמה בשנת 1976, מבצעת אף היא ביקורות בצה"ל. היחידה כפופה לשר הביטחון, ולפי הוראת הפיקוד העליון, היא מהווה גוף ביקורת, פיקוח וייעוץ, שבאמצעותו עומדים שר הביטחון, הרמטכ"ל ומנכ"ל משרד הביטחון על הכשירות, הכוננות, הסבירות והחוקיות של פעילות מערכת הביטחון על כל מרכיביה.

להלן הממצאים העיקריים שעלו בביקורת שערך משרד מבקר המדינה בחודשים אוגוסט 2004 - ינואר 2005 בנושא הביקורת הפנימית בצה"ל.

א. לא קיימת בצה"ל תפיסת ביקורת אחידה ומשותפת לכלל גופי הביקורת, ואף לא עקרונות מנחים, שפה משותפת ונהלים בסיסיים אחידים לביצוע ביקורת. בהיעדר תפיסה צה"לית מחייבת בתחום הביקורת, שממנה אמורים כלל גופי הביקורת בצה"ל לגזור עקרונות ונהלים לעבודתם, נפגעת יכולתה של הביקורת למלא את ייעודה. שעה שחלק מגופי הביקורת בצה"ל פועלים ללא פקודות ארגון ונהלים כתובים בתחום הביקורת, הגדירו לעצמם גופי ביקורת אחרים "תפיסות" ו"תורות" משלהם.

ב. בצה"ל אין הבחנה בין ביקורת לבין בקרה. טשטוש תחומים זה בא לידי ביטוי בשימוש שגוי במונחים אלה ובפעולות המכונות בקרה וביקורת, שבחלקן הגדול מהוות בקרה בלבד. במצב דברים זה, נפגעת יכולת גופי הביקורת לבצע את פעילות הביקורת באופן בלתי תלוי בגוף המבוקר, ומצטמצמים המשאבים המופנים לביקורת.

ג. אין בצה"ל מדדים וסרגלי ביקורת אחידים לביקורות כוננות וכשירות, ולא נקבעו עקרונות מנחים לשקלול ממצאים ולהערכה כוללת של הגופים המבוקרים בביקורות אלה.

ד. עם הקמתה בשנת 1976 הוכפפה מחלקת בו"ם לראש אג"ם ולא לראש הארגון - ראש המטה הכללי. במהלך השנים שונתה פעמיים כפיפותה של מחלקת בו"ם באופן שהביא לפיחות במעמדה: בשנת 1994 היא הוכפפה לעוזר ראש אג"ם, ובשנת 1999 היא הועברה מהאג"ם - שהוא האגף הבכיר באגפי המטה הכללי, הנושא באחריות מטה לתיאום ולהכוונה של אגפי המטה הכללי, הזרועות ושאר הגופים הכפופים לרמטכ"ל - לכפיפות ראש אגף המיבצעים במטה הכללי. בדצמבר 2004 אישר הרמטכ"ל לשנות שוב את כפיפות מחלקת בו"ם ולהכפיפה לסגן הרמטכ"ל. יוצא אפוא, שבמשך 10 שנים הוחלט שלוש פעמים על שינוי בכפיפותה של מחלקת בו"ם, דבר המצביע על היעדר תפיסה מגובשת בנוגע למקומה של הביקורת הפנימית בצה"ל.

אין אחידות בכפיפותם של גופי הביקורת באגפי המטה הכללי, בזרועות ובפיקודים המרחביים, ובמקרים רבים הם אינם כפופים, על-פי פקודות הארגון של גופים אלה, במישרין לראשי הארגונים.

ה. על גופי ביקורת באגפי המטה הכללי, בזרועות ובפיקודים המרחביים הוטלו גם תפקידים נוספים, כמו בטיחות וניהול ידע. בכך נגרמת פגיעה ביכולתם לבצע ביקורות, בראש ובראשונה בשל הפגיעה בעיקרון חוסר התלות בגורמי הביצוע ובעיקרון האובייקטיביות והן בשל הצורך לייחד קשב למשימות נוספות.

ו. מחלקת בו"ם אינה מתכננת ואינה מבצעת ביקורות בתדירות הנדרשת על-פי הוראת הקבע המחייבת בנושא.

ז. צה"ל לא קבע הגדרה לתפקידים הקשורים בביקורת פנימית ברמות השונות ולא את הדרישות מנושאי תפקידים אלה, לרבות ההכשרה הנדרשת או הרצויה. לא קיימת אחידות בתקני התפקידים של הקצינים העומדים בראש גופי הביקורת באגפי המטה הכללי, בזרועות ובפיקודים המרחביים, וקיימת חוסר אחידות בתוארם של ממלאי תפקידים אלה.

ח. במחלקת בו"ם לא קיים איסוף, תיעוד וריכוז מידע הקשור בתוצאות הביקורות שנערכות בצה"ל - לא ידני ולא ממוחשב, כך שלא ניתן לנתח את תוצאות הביקורות לפי יחידות או לפי נושאי ביקורת.

ט. למרות העיסוק המתמשך של המטה הכללי במשך 15 השנים האחרונות בבעיות הביקורת הפנימית, בין השאר, באמצעות מינוי ועדות לבחינת הבעיות המרכזיות, לא ניתן פתרון לבעיות אלה עד מועד סיום הביקורת.

י. גם סוגיית המבקר הפנימי לצה"ל לא סוכמה, למרות העיסוק המתמשך בה במשך 10 השנים האחרונות. הנחיית הרמטכ"ל מפברואר 2002 - כי הוא מאשר ביצוע עבודת מטה להגדרה מחודשת של מעמד גופי הביקורת הפנימית בצה"ל, כך שמחלקת בו"ם תוגדר כמבקר הפנימי הפורמלי של צה"ל - לא מומשה.

סיכום

מממצאי הביקורת עולה, כי למרות הפעילות הרבה בתחום הביקורת הפנימית והבקרה בצה"ל, מתאפיינת הביקורת הפנימית בצה"ל, לאורך שנים, בחולשה בסיסית. מהדוח עולה מגוון רחב של ליקויים, חלקם מהותיים, כגון: היעדר תפיסת ביקורת אחידה ומשותפת לכל גופי הביקורת; היעדר הבחנה ברורה בין ביקורת לבין בקרה; חוסר אחידות בכפיפותם של גופי הביקורת במטה הכללי, בזרועות ובפיקודים המרחביים, שחלקם אינם כפופים במישרין לראשי הארגונים; הטלת תפקידים נוספים (תפקידי ביצוע) על גופי הביקורת; חוסר במתודולוגיה, באמות מידה ברורות ומשותפות ובנהלים אחידים לביצוע ביקורות כשירות וכוננות; והיעדר התמקצעות מספקת של גורמי הביקורת.

חלק גדול מליקויים אלה עלו בעבודות מטה שונות שנערכו במטה הכללי ב-15 השנים האחרונות, ובכל זאת לא תוקנו. ההשתהות הממושכת בתיקונם גורמת לחולשה מהותית של הביקורת הפנימית בצה"ל, הן ברמת המטה הכללי והן ברמת הזרועות והפיקודיים המרחביים, וכן לתובנות שונות בנוגע למעמדה ולדרישות ממנה; ובכך נפגעת יכולתה להוות כלי יעיל בידי המפקדים לשיפור תהליכים ופעילויות, ונמנע ניצול מיטבי של המשאבים הקיימים.
היעדר הכרעה והגדרה בהירה וברורה בסוגיית המבקר הפנימי של צה"ל, אשר עומדת על הפרק במטה הכללי בעשר השנים האחרונות ועדיין לא סוכמה, מהווה ליקוי אשר גורם אף הוא לחולשת הביקורת הפנימית בצה"ל.

לדעת משרד מבקר המדינה, על-מנת לתקן את הליקויים שהועלו בביקורת, על צה"ל בתיאום עם משרד הביטחון לנקוט את הצעדים העיקריים הבאים כמכלול:

א. לגבש תפיסת ביקורת אחידה, עקרונות מנחים משותפים, שפה משותפת ונהלים בסיסיים משותפים לכל גופי הביקורת הפנימית בצה"ל, והטמעתם בקרב גופים אלה. במסגרת זאת דרוש לבצע הבחנה ברורה בין הביקורת לבין הבקרה בצה"ל, הן בכל הנוגע לעקרונות של כל תחומי הפעילות והן בכל הנוגע להפרדה ארגונית ברורה בין הגופים העוסקים בתחומים אלה; לבחון את הכפפתם של גופי הביקורת הפנימית בכל הרמות לראש הארגון בכל רמה; ולהגדיר את תפקיד קציני הביקורת, לרבות את דרישות התפקיד.

ב. להכריע בדחיפות בסוגיית המבקר הפנימי, על-מנת לבצע שינוי מהותי בתחום הביקורת הפנימית בצה"ל. בהקשר זה יש לתת משקל, בין היתר, לייחודיותו, גודלו ומורכבותו של צה"ל ולמעמדו הציבורי כמוסד של המדינה, בדומה לשירות הביטחון הכללי, למוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים ולמשטרת ישראל, שבהם מונו מבקרים פנימיים - שיקולים התומכים במינוי מבקר פנימי נפרד לצה"ל.