מתאים לרוצים שיפור, לא מתאים לרוצים פוליטיזציה

הנשיא יצחק הרצוג מדגיש (15.3.23), בעקרונות שבראש "מתווה העם" לרפורמה במערכת המשפט, כי "כל ההסדרים הקבועים במסמך זה מהווים מקשה אחת, שנבנתה בשים לב למערך האיזונים שיש לקיים בין רשויות השלטון ויש לראותם כמכלול. המסמך מבטא איזונים ראויים, עליהם יש לשמור במהלך הליכי החקיקה". ניתוח ההצעות מראה שאכן כך הוא: מה שנתפס בצורה מבודדת כהליכה לקראת צד אחד, מתברר בצורה משולבת כאיזון בין הצדדים ודרישותיהם.

השורה התחתונה של ההצעה היא, שאכן - כפי שאמר הרצוג - הן יוזמי הרפורמה והן מתנגדיה אינם מקבלים את כל מבוקשם, כדרכן של פשרות. בבחירת השופטים מוצעים שינויים מהותיים, אך לא מהפכניים. הממשלה תתקשה לשנות חוקי יסוד לצרכיה הפוליטיים הנקודתיים, ובמקביל תופחת משמעותית הביקורת השיפוטית על החקיקה בכלל, ובפרט על חוקי היסוד ותוך שימוש בעילת הסבירות. כמו-כן תישמר עצמאות הייעוץ המשפטי ותטופל בעיית העומס במערכת.

מי שרוצה בכנות לשפר את המערכת המשפטית ולהסדיר את היחסים בין הרשויות, יכול לראות בהצעתו של הרצוג מתווה ראוי שאולי זקוק לכיוונונים בפרטיו. מי ששואף להשתלטות פוליטית על בתי המשפט ולהפיכתם לזרוע צייתנית של הממשלה, הוא המתנגד למתווה זה.


הוועדה לבחירת שופטים

המצב הנוכחי: תשעה חברים - שני שרים, שני חברי כנסת (נהוג שאחד מהם הוא נציג האופוזיציה), שלושה שופטים של בית המשפט העליון, שני נציגים של לשכת עורכי הדין. בחירת שופטים לביהמ"ש העליון: לפחות שבעה קולות. ליתר הערכאות: רוב רגיל. אין כללים לשיקול דעתה של הוועדה. הדחת שופטים - ברוב של שבעה חברים לפחות. נשיא בית המשפט העליון הוא ותיק השופטים המכהנים (סיניוריטי).

הצעת הרפורמה: תשעה חברים - חמישה לקואליציה, אחד לאופוזיציה, שלושה שופטים. בחירת כל השופטים: ברוב רגיל. הקוורום: חמישה חברים. שימוע פומבי למועמדים בנוגע להשקפותיהם השיפוטיות. הדחת שופטים - ברוב של שבעה שופטים לפחות. יבוטל עקרון הסיניוריטי וניתן יהיה למנות לנשיא בית המשפט העליון גם מי שאינו מכהן בו.

הצעת הרצוג: 11 חברים - שלושה שרים, שלושה חברי כנסת (מתוכם שניים לאופוזיציה), שלושה שופטים של בית המשפט העליון, שני משפטנים בכירים שימנה שר המשפטים בהסכמת נשיא בית המשפט העליון. בחירת כל השופטים: ברוב של שבעה קולות. בבתי משפט המחוזי והשלום - בתמיכת לפחות אחד מן השופטים, עם שני משקיפים ללשכת עורכי הדין. הוועדה תביא בחשבון גם את הצורך בגיוון הקבוצות בחברה הישראלית, תחומי המומחיות של השופטים והשקפת העולם השיפוטית. הדחת שופטים תיעשה ברוב של תשעה חברים לפחות, כולל נשיא בית המשפט העליון. יישמר עקרון הסיניוריטי.

משמעות ההצעה: לממשלה לא תהיה שליטה בוועדה כפי שמבקשים מובילי הרפורמה. לשופטים לא יהיה וטו על מינוי שופטי העליון כפי שיש כיום; הם יקבלו וטו על מינוי השופטים ביתר הערכאות. במינוי לעליון תהיה חובה להביא בחשבון איזון בין אקטיביסטים לשמרנים, כמו גם שיקולים עדתיים ואתניים. יהיה קשה בהרבה (ולמעשה כמעט בלתי אפשרי) להדיח שופטים - חשש מרכזי במקרה של שליטת הממשלה בוועדה.

לאן נוטה ההצעה: לכיוון מתנגדי הרפורמה, עם שינויים מהותיים אך לא מהפכניים במצב הקיים. אולם, מאחר שתפחת מאוד הביקורת השיפוטית על חוקים, אמורה לרדת המוטיבציה לשליטה של הממשלה בוועדה.


חקיקת חוקי יסוד

המצב הנוכחי: אין כללים לחקיקת חוקי יסוד וניתן להעבירם ולשנותם בכל רוב שהוא (למעט מספר קטן של סעיפים המצריכים רוב של 61 חברי כנסת או אפילו 80 חברי כנסת).

הצעת הרפורמה: ללא שינוי.

הצעת הרצוג: חוקי יסוד יתקבלו/יתוקנו בהליך ייחודי של ארבע קריאות. בשלוש הקריאות הראשונות יהיה צורך ברוב של לפחות 61 חברי כנסת. בקריאה הרביעית יהיה צורך ב-80 קולות אם מדובר באותה כנסת של שלוש הקריאות הקודמות, או 70 אם מדובר בכנסת הבאה. חוקי היסוד הקיימים ייחשבו כאילו נחקקו בהליך החדש.

משמעות ההצעה: ההליך הייחודי מחייב להשיג, לפחות בקריאה הרביעית, הסכמה רחבה (אם כי היו קואליציות בנות 70 ח"כים ומעלה). זהו הצד השני של מניעת הביקורת השיפוטית על חוקי יסוד, בהנחה שהסכמה רחבה שכזאת תמנע שימוש לרעה בחוקי היסוד, פגיעה בזכויות מיעוטים או שינוי עקרונות היסוד של השיטה הדמוקרטית.

לאן נוטה ההצעה: לכאורה לכיוון מתנגדי הרפורמה, אך כאמור יש לראותה כחלק ממניעת הביקורת השיפוטית על חוקי יסוד - אחת ממטרותיה המרכזיות של הרפורמה.


ביקורת שיפוטית על חוקים

המצב הנוכחי: אין כללים בחוק. בית המשפט העליון פסק שיש לו זכות להעביר ביקורת שיפוטית על כל חוק, כולל חוקי יסוד, אם כי לגבי הללו - הדבר טרם נעשה והובהר שייעשה רק אם תהיה פגיעה בעקרונות היסוד של השיטה.

הצעת הרפורמה: לא תהיה ביקורת שיפוטית על חוקי יסוד. תיתכן ביקורת שיפוטית על חוקים אחרים, אך ברוב מיוחס של שופטי העליון. הכנסת תוכל להתגבר על הביקורת השיפוטית ברוב של 61 מחבריה וזו תהיה המילה האחרונה.

הצעת הרצוג: לא תהיה ביקורת שיפוטית על חוקי יסוד שיעברו במתווה הייחודי. פסילת חוק רגיל תיעשה רק בהרכב של לפחות 11 משופטי העליון וברוב של שני שלישים ממנו. ברוב קטן יותר ניתן יהיה לקבוע שחוק אינו תואם חוק יסוד והכנסת תחויב לדון בו מחדש. תהיה ביקורת שיפוטית על כל הזכויות הנגזרות מכבוד האדם, כולל השוויון, כלומר: גם על פגיעה בהן במסגרת חוק יסוד. הפטור מגיוס לחרדים יעוגן בחוק יסוד.

משמעות ההצעה: לנוכח ההנחה שהליך חקיקת חוקי היסוד יחייב הסכמה רחבה שתמנע את ניצולם לרעה, לא יהיה צורך בביקורת שיפוטית. המגבלה על פסילת חוקים אחרים נועדה להטות את מאזן הכוחות לעבר הכנסת (ולמעשה לממשלה השולטת בה). כדי לעגן את זכויות היסוד, תימשך הביקורת השיפוטית ביחס אליהן. הרצוג מנסה לזכות בתמיכת החרדים על-ידי עיגון בלתי שפיט של הפטור מגיוס.

לאן נוטה ההצעה: בצורה ברורה לכיוון יוזמי הרפורמה, הרואים את הביקורת השיפוטית על החקיקה כשורש הרע בהפרת האיזון בין הרשויות. בלא ביקורת שיפוטית על חקיקה, אמורה לפחות המוטיבציה לשליטה של הממשלה בוועדה לבחירת שופטים.


עילת הסבירות

המצב הנוכחי: כל בית משפט יכול לפסול פעולה של רשות בנימוק של חוסר סבירות קיצוני, עילה שאינה קיימת בחוק ואינה מוגדרת בפסיקה.

הצעת הרפורמה: תבוטל עילת הסבירות.

הצעת הרצוג: החלטות של מליאת הממשלה בנוגע למדיניות ומינוי שרים לא יבוטלו בנימוק של חוסר סבירות בלבד. החלטות של שרים בענייני מדיניות לא ייפסלו בשל אי-סבירות, אלא רק אם הן שרירותיות או מופרכות. עילת הסבירות תמשיך לחול בנוגע ליתר רשויות המדינה ורשויות ציבוריות אחרות.

משמעות ההצעה: צמצום משמעותי בביקורת השיפוטית על הממשלה ושריה - ועליהם בלבד. יהיה צורך לצקת תוכן לעילות של "שרירותיות" ו"מופרכות", אך הלשון הפשוטה מלמדת שמדובר במצבים קיצוניים בהרבה מאשר חוסר סבירות. היא אינה מאפשרת את מינויו של אריה דרעי, שכן רוב שופטי בג"ץ סברו שהוא מנוע מצד עצמו מלהתמנות לשר.

לאן נוטה ההצעה: בצורה משמעותית לעבר יוזמי הרפורמה, אם כי לא בצורה הגורפת בה הם מעוניינים.


הייעוץ המשפטי

המצב הנוכחי: היועץ המשפטי לממשלה ממונה על-פי המלצת ועדת איתור, והיועצים המשפטיים למשרדים - במכרזים. על-פי פסיקת בג"ץ, חוות דעתם של היועץ המשפטי לממשלה והיועצים המשפטיים למשרדים מחייבת את המשרדים, השרים והממשלה. ייצוג נפרד לשר אפשרי רק במקרים חריגים ובהסכמת היועץ המשפטי לממשלה.

הצעת הרפורמה: היועצים המשפטיים למשרדים ימונו בידי השרים כמשרות אמון. חוות דעתם לא תחייב את המשרדים והשרים. אין התייחסות למינוי היועץ המשפטי לממשלה, אם כי יש דיבורים על ביטול ועדת האיתור.

הצעת הרצוג: הליך המינוי ייעשה במתכונתו הנוכחית והיועצים לא יהיו במשרות אמון. שר יוכל לבקש לפטר את היועץ המשפטי של משרדו בשל "חילוקי דעות מהותיים ומתמשכים המונעים שיתוף פעולה יעיל ביניהם", אך יידרש לקבל את אישורה של ועדה מיוחדת בה יהיה רוב ליועץ המשפטי לממשלה ולנציב שירות המדינה. חוות דעתם של היועצים תחייב את הממשלה והשרים, למעט בנוגע לחוקתיות של הצעות חוק ממשלתיות. אם היועץ המשפטי יסרב להביא את עמדת הממשלה/השר בפני בג"ץ, הם יהיו זכאים אוטומטית לייצוג נפרד. אין התייחסות למינוי היועץ המשפטי לממשלה.

משמעות ההצעה: לא יהיה שינוי של ממש במצב הקיים.

לאן נוטה ההצעה: בצורה מובהקת לעבר מתנגדי הרפורמה.


הקלת העומס בבתי המשפט

המצב הנוכחי: היחס בין השופטים לאזרחים הוא הנמוך ביותר במדינות המפותחות, בעוד מספר עורכי הדין הוא הגבוה ביותר. התוצאה היא סחבת ממושכת בחלק משמעותי מן ההליכים.

הצעת הרפורמה: הגבלת הזמן לחקירות משטרה. אין התייחסות למספר השופטים.

הצעת הרצוג: תוכנית רב-שנתית להפחתת העומס ובמרכזה תוספת של מאות שופטים (כיום יש כ-800).

לאן נוטה ההצעה: בצורה מובהקת למערכת בתי המשפט, הטוענת שזו הבעיה האמיתית שבה יש לטפל.