אי כפיית מינוי מפכ"ל משטרה על הממשלה

בית המשפט העליון, בשבתו כבית משפט גבוה לצדק, דחה - בפסק-דין מנומק שנכתב בידי נשיאת בית המשפט העליון, מרים נאור ובהסכמת כב' השופטים, נעם סולברג ויורם דנציגר, עתירה שהגישה התנועה למשילות ודמוקרטיה, לחייב את השר לביטחון פנים לעשות שימוש בסמכותו, לפי הוראת סעיף 8 א לפקודת המשטרה (נוסח חדש), תשל"א-1971 ולהמליץ לממשלת ישראל למנות מפקח כללי למשטרת ישראל, על אתר.

עם פרסומו ב"רשומות" חוק התפזרות הכנסת התשע-עשרה, התשע"ה-2014, שקבע שהכנסת התשע עשרה תתפזר לפני גמר כהונתה וכי הבחירות לכנסת העשרים יתקיימו ביום 17.3.2015, ביום 21.12.2014 שלח היועץ המשפטי לממשלה - בתאריך 21.12.2014 - מכתב לחברי הממשלה בו הודיע להם כי המדינה נכנסה ל"תקופת בחירות" אשר הפכה הממשלה המכהנת ל"ממשלה יוצאת" שמרחב פעולתה ואופן הפעלת סמכויותיה וסמכויות חבריה שונים משל ממשלה רגילה.

למכתבו של היועץ המשפטי לממשלה צורף קובץ הנחיות בדבר הדינים, המגבלות והכללים החלים בתקופת בחירות על ממשלה יוצאת. בין הנחיות אלו נמצאות הנחיות העוסקות במינויים בתקופת בחירות. הנחיות אלה מתייחסות להיבטים המיוחדים ולחובת האיפוק הנדרשת מן הממשלה וחבריה בכל האמור במינויים לתפקידים שונים בתקופת בחירו. בתאריך 1.5.2015 צפויה להסתיים כהונתו של מפכ"ל המשטרה המכהן, יוחנן דנינו, לאחר שכהונתו הוארכה בשנה.

בהתאם לסעיף 8א לפקודת המשטרה, הרי מינויו של מפכ"ל חדש נעשה בידי הממשלה, לפי המלצת השר לביטחון פנים. בתאריך 15.12.2014 פנה השר לביטחון פנים אל היועץ המשפטי לממשלה וציין כי הוא סבור שיש לקדם את הליך המינוי של המפכ"ל הבא וזאת חרף הקדמת מועד הבחירות לכנסת העשרים. פניית השר התייחסה גם לשאלת מינוי נציב חדש לשירות בתי הסוהר. בפנייתו ציין השר כי הוא רואה חשיבות רבה בקידום הליך המינוי, בין היתר כדי לקצר ככל האפשר תקופת אי-הודאות במשטרה, שלטענתו מסיטה חלק ניכר מתשומת הלב של הקצונה הבכירה מעיסוק בענייני אכיפת החוק ואף מונעת קידומם של שינויים מבניים הנדרשים בארגון. עוד ציין השר, בפנייתו זו, כי לאור כוונתו שלא לפעול להארכת כהונתו של המפכ"ל המכהן, הימנעות ממינוי מפכ"ל חדש בהכרח תמנע את החפיפה הנדרשת, בת 4 חודשים לשיטתו, כדי להבטיח העברה סדורה תפקיד המפכ"ל, מהמפכ"ל המכהן למפכ"ל המיועד.

היועץ המשפטי לממשלה, השיב לשר לביטחון פנים, כי בהתאם לאמור בהנחיות, הרי הצורך בביצוע מינוי של קבע לתפקיד המפכ"ל, אינו גובר במשקלו על האיפוק שעל הממשלה לגזור על עצמה בתקופת בחירות. זאת במיוחד בשל הצורך להימנע מכבילת שיקול דעתם של הממשלה ושל השר לביטחון פנים הבאים והצבת עובדה מוגמרת בפניהם, בכל האמור באיוש משרה כה בכירה. עוד ציין היועץ המשפטי לממשלה כי לאור העובדה שהליכי המינוי של המפכ"ל החדש היו רק בראשיתם במועד פנייתו של השר, הרי ביצוע המינוי בתקופת הבחירות עלול להיתפס כניסיון להכריע דווקא בתקופה זו בסוגיה ולכבול הממשלה הבאה, באופן שייצור בעיני הציבור ולו מראית עין של פגם במינוי. לבסוף הסביר היועץ המשפטי לממשלה, כי לשיטתו אין מניעה במציאת פתרון חלופי למינוי מפכ"ל חדש אשר יהיה סביר והולם בנסיבות העניין, כדוגמת הארכת כהונתו של המפכ"ל המכהן.

בשלהי חודש דצמבר, בשנה החולפת, פנתה העותרת ליועץ המשפטי לממשלה בבקשה שיודיע על ביטול ההנחיות, או למצער יורה על צמצום תחולתן בזמן, כך שהן חולו רק החל מתאריך הבחירות לכנסת העשרים. טענתה העיקרית של העותרת בפנייתה הייתה שהשילוב בין "עצמת" ההנחיות לבין משך תחולתן גוזר שיתוק על רשויות השלטון שלא לצורך ואף פוגע בעקרונות דמוקרטיים. במסגרת פנייתה התייחסה העותרת גם לשאלת הליכי המינוי של המפכ"ל החדש וטענה ש"הקפאתם" יוצרת פגיעה ברורה במערכות אכיפת החוק. משפניית העותרת נדחתה על-ידי נציגו של היועץ המשפטי לממשלה, הגישה היא, תחילה עתירה קודמת לבג"ץ, אשר תקפה - באופן כללי - הן ההנחיות והן משך תחולתן. בפסק-הדין שניתן בעתירה זו, בידי הנשיאה, מ' נאור וכב' השופטים: ח' מלצר וע' ברון(נקבע, כי: "בפתח הדברים הערנו כי הסעד המבוקש בעתירה זו הוא כוללני ואין להיעתר לו, אולם דלתות בית המשפט פתוחות בעניינים ספציפיים שראוי להעלותם. אחר הדברים האלה, משכה העותרת את עתירתה, תוך שהיא שומרת על זכותה לעתור בעניינים פרטניים".

לאחר מתן פסק הדין בעתירה הראשונה פנתה העותרת אל היועץ המשפטי לממשלה וביקשה כי למרות הנחייתו יקודמו הליכי המינוי של המפכ"ל החדש. בפנייתה הדגישה העותרת כי הצורך במינוי מפכ"ל חדש רק הפך חריף יותר עם פרישתם ופיטוריהם של מספר ניצבים במשטרה בתקופה האחרונה. לטענתה, טרם מונו ניצבים חדשים במקום אלו שעזבו את תפקידיהם, בין היתר בשל העיכוב במינויו של מפכ"ל חדש וכי יש לדבר השלכות חמורות על תפקודה התקין של המשטרה. משגם פנייה זו סורבה על-ידי נציגו של היועץ המשפטי לממשלה, הגישה העותרת בחודש פברואר עתירה נוספת לבג"ץ. נוכח לוחות הזמנים הצפופים, ומבלי שהיה בכך כדי להצביע על עמדה לגופו של עניין, הורה כב' השופט, נ' סולברג על הוצאתו של צו על-תנאי המורה למשיבים: "ליתן טעם מדוע לא יקודמו ההליכים לקראת מינויו של מפכ"ל למשטרת ישראל, גם בתקופת הבחירות, כפי שביקש לעשות השר לביטחון פנים, משום שהדבר חיוני לעת הזו, לפי גישתו, לתפקודה התקין של המשטרה". בתאריך 17.3.2015, התקיימו הבחירות לכנסת העשרים, כאשר בתאריך 25.3.2015, הטיל נשיא המדינה תפקיד הרכבת הממשלה על ראש הממשלה היוצא, בנימין נתניהו.

בפתח פסק-דינה בוחנת נשיאת בית המשפט העליון, כב' השופטת, מרים נאור, אם הנחיית היועץ המשפטי לממשלה, אותה כאמור קיבל השר, שלא לקדם בעת הזו את הליך המינוי של מפכ"ל חדש היא בלתי סבירה באופן המצדיק את התערבות בג"ץ ומשעונה היא על שאלה זו בשלילה וקובעת שיש לדחות העתירה מפרטת היא נימוקיה לכך. לגישתה היא, הרי סעיף 30 לחוק-יסוד: הממשלה קובע את עקרון רציפות הממשלה. מכאן שמבחינה עקרונית כל הסמכויות העומדות לממשלה ולשריה ב"ימים רגילים", עומדות לה גם בתקופת בחירות. עם זאת - קובעת היא - מתחם הסבירות בהפעלת הסמכויות העומדות לממשלה ולחבריה הוא מצומצם יותר בתקופת בחירות. הדבר נכון במיוחד במקרה כמו זה העומד לפנינו בו כבר התקיימו הבחירות ואנו נמצאים ערב הקמתה של ממשלה חדשה. במקרה כזה הממשלה הנוכחית, היא הממשלה ה-33, משמשת כיום בתפקידה אך ורק מכוחו של עקרון רציפות הממשלה ולמעשה אין היא נהנית יותר מאמון הציבור והכנסת.

על-רקע זה - מדגישה הנשיאה, מ' נאור - נקבע בפסיקותיו של בג"ץ כי בהחלטותיהם על הממשלה ושריה לאזן בין הצורך באיפוק בתקופת בחירות לבין חובתם למלא את תפקידיהם השונים, במיוחד כאשר קיים צורך ציבורי בעשייה. במובן זה, שאלת השימוש בסמכות הממשלה והשרים בענייני מינויים בתקופת בחירות, ובהם גם מינויים של בכירים כגון מפכ"ל המשטרה, היא אך מקרה פרטי של שאלת השימוש בסמכויות אחרות העומדות לממשלה בתקופת בחירות. בהתאם לפסיקות בג"ץ, הרי נקודת המוצא היא שככלל יש להימנע במהלך תקופת בחירות מאיוש תפקידים ציבוריים. הטעמים העיקריים לכך הם החשש לפגיעה באמון הציבור, החשש למינוי משיקולים בלתי ענייניים והעובדה שככל שפועלת הממשלה אך ורק על סמך עקרון הרציפות יהיה במינוי משום כבילת הממשלה העומדת לקום שכבר תפעל מכוח אמון הציבור. עם זאת - קובעת היא - כי חשוב לזכור שמדובר בנקודת מוצא בלבד. כפי שגם נאמר בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה, אין איסור מוחלט על קיום מינויים, אף של בכירים, בתקופת בחירות. השאלה היא שאלה של שיקול דעת ואיזון.

בג"ץ קובע, כי במקרים בהם קיים צורך ממשי באיוש משרה שלא ניתן להותירה מיותמת, העובדה שמדובר בתקופת בחירות אינה צריכה להביא למצב בו הרשות הנוגעת בדבר לא תתפקד. קיימים מקרים - מדגיש בג"ץ בפסק-דינו - בהם ההחלטה שלא למנות אדם למשרה בתקופת בחירות באופן שהמשרה תיוותר בלתי מאוישת, במיוחד כשמדובר במשרה שלנושאה תפקידים סטטוטוריים, תהיה בלתי סבירה. במקרים כאלה הפתרון הסביר בתקופת בחירות יכול להיות מינוי ממלא-מקום או הארכת כהונתו של מי שמכהן במשרה באותה עת. אך מובן הוא, קובע בג"ץ, כי הארכת כהונה תתכן רק במקרים שהדבר ניתן משפטית וניתנת הסכמתו של המכהן במשרה.

תפקיד המפכ"ל - קובעת הנשיאה, מרים נאור - הוא אחד מהתפקידים החשובים ביותר במערכת אכיפת החוק בישראל. הוא אחראי על סדרי ניהולה של המשטרה ועל הפעלתה. בסמכותו להוציא הוראות ופקודות כלליות לעניין ארגון המשטרה, סדרי המינהל, המשטר והמשמעת בה. הוא רשאי לגייס בכל עת אנשים המתאימים להיות שוטרים; למלא כל משרה בדרגה שלמטה מדרגת קצין משטרה בכיר שנתפנתה; ולהשעות, להוריד בדרגה, לשחרר מן השירות או לפטר שוטרים שאינם קציני משטרה בכירים. במובן זה צודקת העותרת בטענתה, אותה למעשה אימצו גם המשיבים, לפיה השארת משרת המפכ"ל בלתי מאוישת לאחר פקיעת כהונתו של המפכ"ל הנוכחי היא בלתי סבירה. מכאן שבפני השר והממשלה עומדות כמה חלופות. האחת היא - לקדם כבר עתה את הליכי המינוי של מפכ"ל חדש כפי דרישת העותרת. השנייה היא - להאריך במידת הצורך את כהונתו של המפכ"ל הנוכחי אם תינתן הסכמתו לכך והשלישית היא - למנות ממלא-מקום ככל שהממשלה החדשה שתוקם לא תספיק להידרש לשאלת המינוי, בטרם תפקע כהונתו.

לעת הזאת לא החליטו המשיבים אם כהונתו של המפכ"ל תוארך או שימונה במידת הצורך מפכ"ל באופן זמני. מכל מקום, כפי שהבהירו, המשרה תהיה מאוישת כמתחייב מפסיקתו של בית משפט זה. בחירה דווקא בחלופה הראשונה, דהיינו החלטה לקדם את הליכי המינוי של מפכ"ל חדש עתה, לאחר הבחירות וערב הקמתה של ממשלה חדשה, מעוררת במלוא עצמתם את כל הקשיים שהוצגו לעיל אין לומר - קובע בג"ץ - כי דרך הפעולה בה בחרו המשיבים היא בלתי סבירה. אכן, גם הבחירה באופציית הארכת כהונתו במקרה הצורך של המפכ"ל המכהן או מינוי ממלא-מקום זמני אינה דרך אופטימלית. זאת בהתחשב, בין היתר, בטעמים שהציג השר בפנייתו המקורית ליועץ המשפטי לממשלה ובכך שכהונתו של המפכ"ל כבר הוארכה בשנה. אין לכחד כי יש חשיבות למינוי לתקופה קבועה כדי למנוע תלות בין המפכ"ל לבין הממשלה שאמונה על מינויו. ככלל קיימת עדיפות ברורה למינוי של קבע על פני הארכות חוזרות ונשנות לתקופות משתנות )אם כי ראו את דבריו של השופט דנציגר כי "חזקה על בעל תפקיד, בייחוד שעה שמדובר בבעל משרה בכירה בשירות המדינה, כי הוא עושה את תפקידו בצורה הטובה ביותר ואינו חושש מקבלת החלטות אמיצות וזאת גם אם מינויו אינו מינוי קבוע).

ברם, בנסיבות שנוצרו בשל הקדמת הבחירות, למעשה כל החלופות העומדות בפני המשיבים אינן אופטימליות. זהו מצב הדברים הטבעי כשכהונת נושא משרה פוקעת בסמוך לבחירות. השאלה כאמור היא שאלה של איזון, בדיוק כפי שנעשה בהחלטה שהתקבלה כן למנות את הניצבים החדשים למרות תקופת הבחירות. התוצאה אליה הגיעו המשיבים אכן מאוזנת בנסיבות שנוצרו. לבסוף מעיר בג"ץ, כי חזקה על המשיבים שככל שאכן יעלה הצורך בהארכת כהונת המפכ"ל המכהן, הם יתנו את הדעת גם לצורך בקיום תקופת חפיפה מינימלית בינו לבין המפכ"ל החדש לכשזה ימונה, הכול בהתאם לעמדתו המקצועית של השר כפי שהוצגה בפני היועץ המשפטי לממשלה.בג"ץ מדגיש, בפסק-דינו, כי משהבהירו המשיבים כי לא יותירו את משרת המפכ"ל בלתי מאוישת, מה-גם שאנו נמצאים אחרי הבחירות, אחרי שעל ראש הממשלה המכהן הוטל להרכיב ממשלה, הרי אין מקום להתערבות בג"ץ, בדרך של כפיית מינוי קבע בשלב זה.

כב' השופט, נעם סולברג, מצטרף לעת נשיאת בית המשפט העליון כחברו, כב' השופט, ד"ר יורם דנציגר, אולם הוא רואה להוסיף ולציין, בפסק-דין קצר שלו, כי דומה ומוטב לו, לשר לביטחון פנים שלא לחדול עתה, אלא אדרבה, להיחלץ חושים ולהמשיך במלאכה שהחל בה: לבדוק, לראיין, לבחון, לשקול, להיוועץ, כמו-גם לגבש דעה על המועמד/ים הראוי/ים להחלפת המפכ"ל. משהתקיימו הבחירות, הכנסת ה-20 התכנסה אתמול לישיבתה הראשונה, ומלאכת הרכבת הממשלה נמצאת בעיצומה. אכן לא יהיה זה מתאים - קובע כב' השופט, נ' סולברג, להביא עתה לפני הממשלה היוצאת המלצת השר לביטחון פנים על מינוי מפכ"ל. ברם, לקראת העברת התפקיד על-ידי השר הנוכחי לשר שיתמנה תחתיו במשרד לביטחון פנים, מן הראוי שהשר הנוכחי יוכל להביא לפני מחליפו המלצתו בעקבות השלמת עבודת המטה במשרדו וגיבוש עמדתו.