חוק ההסדרים נחקק לראשונה בשנת 1985, כצעד משלים לתוכנית הכלכלית לייצוב המשק. מאז, לשמחתנו, חולץ המשק ממצב החירום הקשה, האינפלציה צנחה, אך חוק ההסדרים נותר ככלי של הממשלה, ובעיקר של משרד האוצר, לעקוף את הליכי החקיקה הרגילים בכנסת. במשך השנים נוספו לחוק הוראות שאינן קשורות ישירות לתקציב, אלא רלוונטיות למדיניותה הכללית של הממשלה.
הביקורת על חוק ההסדרים נשמעת מכל עבר - מצד חברי הכנסת, מצד בתי המשפט ומצד ארגונים חברתיים שטוענים, ובצדק, שהחוק במתכונתו הנוכחית פוגע בעיקר בשכבות החלשות. בית המשפט העליון ביקר מספר פעמים את התנהלות הכנסת ביחס לחוק ההסדרים, וקרא לצמצם את השימוש בו.
השופט אליקים רובינשטיין קבע בפסק דין שניתן בינואר האחרון כי "חוק ההסדרים הפך ברבות השנים לכמעט-מפלצת חקיקתית הכוללת תיקוני חקיקה והסדרים מכל הבא ליד, ובהם רפורמות מרחיקות לכת". לדבריו, "רפורמות אלה אינן הכרחיות להעברת התקציב. בכך נמנע דיון מעמיק וממצה, וגם תוצאותיו לוקות".
הדוגמאות לרפורמות שהממשלה דרשה לכלול בחוק ההסדרים בשנים האחרונות ולאחר מכן כלל לא יושמו או חייבו שינוי, הינן רבות. יש גם דוגמאות לא מעטות לנושאים שהממשלה כללה בחוק ההסדרים, ולאחר שהכנסת פיצלה אותם מתוך החוק והחלה בהליך חקיקה מסודר, חזרה בה הממשלה עצמה מהצעותיה.
ישנם מקרים שבהם הממשלה מביאה בחוק ההסדרים עניינים שכבר נכללו בו בעבר ונדחו או פוצלו. במקרה כזה ברור כי רצונה של הממשלה הוא לנצל את תקופת הלחץ וההסכמות הפוליטיות של חוק התקציב, כדי לחוקק עניינים שאין חובה לחוקקם ביחד עם חוק התקציב. ונשאלת השאלה מדוע האוצר נתפס לרפיון כזה כל השנה ומתעורר כמו דב משנתו עם בוא התקציב לאישור הכנסת.
יש לדעת כי ועדת הכנסת והכנסת כולה אינן כבולות לדרך שבה הממשלה הגישה את הצעת החוק, והן חופשיות להחליט כיצד על הכנסת לפעול. זאת במיוחד לאור ההיקף העצום של ההצעה הנוכחית, לאחר שבשנים קודמות ניתנו הבטחות לצמצום החוק, דבר שמעיד על זלזול בכנסת ועל רצון לעקוף את הליכי החקיקה התקינים. הזלזול מתבטא גם בכך שישנם עניינים שנדונו בממשלה עצמה במשך שנים, בשיתוף מומחים, ומצפים מהכנסת לאשרם בהליך חפוז. חוק ההסדרים פוגע ב"עקרון ההשתתפות" של חברי הכנסת, מונע מהם אפשרות להביע עמדה ולהצביע בנפרד על כל נושא ונושא שבחוק, ומקשה גם על השקיפות ושיתוף הציבור בהליך החקיקה.
יש הסבורים שהכנסת, ברצונה לדון בחוק ההסדרים באופן ראוי, בעצם רק מפריעה לממשלה בקידום יעדיה. על כך אשיב בדבריה של הנשיאה ביניש בפסק הדין המרכזי בעניין חוק ההסדרים - "מנגנון חקיקה זה המשמש את הממשלה כאמצעי "להתגבר על מכשולים פרלמנטריים" (ובמילים אחרות, להימנע מביקורת פרלמנטרית אפקטיבית על יוזמות החקיקה של הממשלה), עלול לפגוע באיזון הראוי, על-פי עקרון הפרדת הרשויות, בין הרשות המבצעת לרשות המחוקקת בהליך החקיקה. משטר דמוקרטי-פרלמנטרי אמיתי מחייב שחקיקה תיעשה הן להלכה והן למעשה בבית המחוקקים ועל-ידי בית המחוקקים". לדברי הנשיאה, גישה זו "מעוגנת לא רק בעקרון הפרדת הרשויות כי אם נובעת היא מתפיסתה של הדמוקרטיה עצמה ומאופיו הדמוקרטי-ייצוגי של המשטר בישראל."
על הכנסת להבטיח קיום דיון מעמיק בהצעת החוק, בהתבסס על תשתית עובדתית נאותה ועל בחינת מכלול ההשלכות והאינטרסים. חקיקה חפוזה מחלישה את מעמדה של הרשות המחוקקת, דבר שאני, כמו גם יו"ר הכנסת, מעוניינים למנוע. עניין שמעורר קושי מיוחד הוא ביטול (או דחיית יישום) של חקיקה פרטית (למשל - חוק לימוד חובה עד כיתה י"ב שחוקק רק לאחרונה, או חוק השאלת ספרי לימוד שמשפיע על נגישות לחינוך לכלל שכבות האוכלוסיה). בעניינים אלה יש פגיעה מיוחדת במעמדה העצמאי של הכנסת כרשות המחוקקת וכרשות שאמונה על הפיקוח על מהלכי הממשלה.
זאת ועוד, מי שרואה באופן שלילי את התערבות ביהמ"ש במה שקורה בכנסת, צריך להימנע מחקיקת חוקים באופן פגום, דבר שעלול להביא את ביהמ"ש לעשות שימוש ב"נשק יום הדין" של פסילת חקיקה.
בכוונתי להפוך את ועדת הכנסת, שהיא למעשה כנסת-זוטא, למעורבת יותר בהליך החקיקה של חוק ההסדרים - ועדת הכנסת תבחן במבט-על את הצעת החוק כולה, לא באופן טכני בלבד כי אם באופן מהותי - שיטתי, ותחליט מה נכון שיחוקק במסגרת חוק ההסדרים ומה ראוי שיצא להליך חקיקה נפרד. בנוסף, ועדת הכנסת תשתדל שלא תהיה עקיפה של הוועדות על מומחיותן וסמכותן.
במקביל, אני קורא לוועדות הכנסת השונות שאליהן עוברים נושאים מתוך הצעת החוק לא לעכבם ולדון בעניינים אלה מיד אחרי שיסתיים הדיון בחוק ההסדרים, כדי שלא תישמע טענה שמחוץ לחוק ההסדרים הכנסת אינה מאפשרת לחוקק. איני מכוון כאן לתוצאת הדיונים - חברי הכנסת יחליטו לגבי כל סוגייה האם לקבל את הצעת הממשלה או לדחותה, ובלבד שיתקיים דיון רציני ומעמיק.
אנו מצפים מהממשלה לפעול לפי אותן אמות מידה, ובשנה הבאה לא לכלול עניינים כמו אלה שיפוצלו, בהצעת החוק שמובאת לקריאה הראשונה, אלא לפעול לקידום מדיניותה הפיסקאלית בהליך חקיקה רגיל במהלך כל השנה. למעשה, גם בממשלה פעמים רבות יש הליך מזורז ולא ראוי משום שאין לשרים די זמן לבחון את הנושאים הרבים שבהצעת חוק ההסדרים.
אלמלא בחרה הממשלה להרחיב את מעגל העניינים שלדעתה יש לחוקק באמצעות חוק ההסדרים, ולכלול בהצעת החוק הנוכחית נושאים כמו הרפורמה המבנית במשק המים, הרפורמה המבנית בקופות החולים, הסדרת הטיפול בחופי הכנרת ועוד, ייתכן שלא היתה נשמעת ביקורת כה חריפה על החוק. במצב הדברים שהגענו אליו לא נותרה ברירה בידי אלה הרוצים להגן על מעמד הכנסת. אני רוצה להודות ליושבת ראש הכנסת שעמדה כחומה בצורה, יחד עם חברים נוספים, כדי לשמור על כבוד הכנסת ולהימנע מפגיעה נוספת בה.
