המבוי הסתום של החזרת סנקציות

על-פי דיווחים, אחד הנושאים העיקריים שהיו נתונים במחלוקת במרוץ לקראת תאריך היעד להשגת הסכם כולל בסוגיית תוכנית הגרעין האירנית - ה-30 ביוני 2015 - בא כבר על פתרונו. סוכנויות הידיעות רויטרס ואיי.פי דיווחו לאחרונה, כי מדינות ה-P5+1 הסכימו כבר בינן לבין עצמן על מנגנון שיחול בכל הנוגע למה שנהוג לכנות "סנקציות חוזרות". שגרירת ארצות הברית באו"ם, סמנתה פאוור, העירה גם היא על כך בעדותה בקונגרס ב-16 ביוני 2015. בעיקרון, מנגנון זה יכול לאפשר לשש המעצמות להשיב את הסנקציות נגד אירן על-כנן, אם היא תפר את התחייבויותיה על-פי ההסכם.

ברקע הדברים יש לזכור, כי תכליתן של הסנקציות שיוטלו מחדש תהיה להתמודד עם הבעיה המבנית הבסיסית, הקיימת בכל הסכם בנושא הגרעין: חוסר האיזון בסדר הפעולות שיינקטו. מצד אחד, המהלכים של שש המעצמות, על-פי ההסכם, מוטים לרעתן: מצפים מהן להסיר את מלוא הסנקציות באופן מיידי (כפי שאירן עדיין תובעת בפומבי), או לכל הפחות, להסיר אותן בהדרגה בתקופה הראשונה של מימוש ההסכם שיושג. מנגד, מהלכיה של אירן מוטים לטובתה. על-פי סעיפיו השונים של ההסכם, הרפובליקה האיסלאמית אמורה להתחייב להשעות את תוכנית הגרעין שלה לתקופה משמעותית של עשר שנים או יותר. פירוש הדבר הוא, שאם לא יפריעו לאירן לאחר שיוסרו הסנקציות, היא תוכל לרמות, ובמקרה זה, המעצמות יוכלו לנקוט נגדה צעדי ענישה מעטים בלבד.

בעיות מן הסוג הזה עולות לעיתים קרובות בהקשרם של הסכמים עסקיים, ואפשר להתגבר עליהן. הדוגמה הטובה ביותר לכך, היא הסכם הלוואה, שבו המלווה מעביר את הכסף בהעברה בנקאית ביום הראשון להסכם, ואילו הלווה מחזיר את ההלוואה במשך הזמן. המלווה מבטיח את הלוואתו באמצעות שעבודים, ערבויות או משכנתאות, ואם הלווה אינו מבצע את ההחזר, המלווה פונה למימוש אחת הבטוחות, שבהן הוא מחזיק. במציאות, כמובן, תהליך זה אינו פשוט כל כך. בבואו לממש את זכויותיו עלול המלווה לשאת בעלויות משמעותיות על שום העיכובים וההוצאות המשפטיות. בה בעת, מסתכן המלווה בירידת ערך הביטחונות שהועמדו לרשותו, או בכך שבית משפט ימנע ממנו להשתלט על הבטוחה מלכתחילה.

בהסכם הגרעין עם אירן תהיה דינמיקה דומה, אם אירן לא תעמוד בהתחייבויותיה על-פי ההסכם והמעצמות ימצאו את עצמן במצב שבו הן ידרשו זכות להשבת הסנקציות. באופן תיאורטי יכולה אירן להפקיד מיליארדי דולרים בחשבון נאמנות, ומדינות ה-P5+1 תהיינה רשאיות להשתלט על סכום זה אם היא לא תעמוד בהתחייבויותיה, אולם נראה, כי צעד מסוג זה אינו מציאותי. במקום זאת, מנהלי המשא-ומתן התמקדו ברעיון של הטלת הסנקציות מחדש: מדובר בכלי, שיאפשר להכות חזרה בכלכלה האירנית במקרה של אי-עמידה בהסכם. אך במקרה זה יעמדו המעצמות מול סיכונים גדולים יותר מאלה שעמם מתמודד המלווה הרגיל. אם מלווה מעוניין לממש את זכות החזרה שלו כאשר הלווה אינו עומד בהתחייבויותיו על-פי ההסכם, הוא יכול לממש סעד שהמדינה מעניקה לו באמצעות חוקיה. ואם הלווה מתנגד, רשאי המלווה לפנות לערכאות השיפוט. אם במדינה פועלת רשות שופטת עצמאית, המלווה יכול להיות סמוך ובטוח, כי בסופו של דבר הוא יפוצה, בהיקף כזה או אחר.


מול שלושה אתגרים


בסוגיית הגרעין האירני ניצבות המעצמות נוכח שלושה אתגרים: פסיקה, אכיפה ופרק הזמן שיחלוף עד שהסנקציות הכלכליות ישפיעו הלכה למעשה. הבעיה הראשונה, היא בעיית הפסיקה: מי יקבע אם אירן אכן מפרה את הבנות ההסכם? בהסכמים משפטיים סטנדרטיים הפוסק הוא בית דין או - אם חלופה זו מועדפת על הצדדים - צוות של בוררים. במשפט הבינלאומי לא קיים בית דין מחייב, שיכול לקבל החלטות, הניתנות לאכיפה. מצב זה מותיר על-כנה את חלופת הבוררות. המעצמות ואירן יוכלו להקים גוף בוררות, שבידיו תופקד הסמכות להחליט האם אירן עומדת בהסכם. גוף זה יוכל להתבסס על המבנה הסטנדרטי, שלפיו כל אחד מהצדדים - המעצמות ואירן - יבחר בורר אחד, ושני בוררים אלה יבחרו את החבר השלישי בגוף הבוררות.

עם זאת, לא נראה, כי השיחות מתקדמות בכיוון זה. על-פי הדיווחים המגיעים מסוכנויות רויטרס ו-AP הגוף הפוסק יורכב מנציגים של כל אחת מהמעצמות ושל אירן. במקרה זה יהיו הצדדים עצמם מעורבים ישירות בהליך הפסיקה בשונה ממצב, בו היו נמצאים מחוץ לגוף בוררות הבלתי-תלוי (למראית עין). יתר על כן, אם הגוף הפוסק של נציגי המעצמות ואירן יידרש להחליט על בסיס קונצנזוס (כפי שנמסר), המערכת כולה תהיה משותקת לחלוטין. רויטרס הוסיפה ודיווחה, כי החלטות הבוררים יהיו בלתי-מחייבות, ובכך יציעו בסיס משפטי שיאפשר למדינות להתעלם לחלוטין מן הפסיקה שתפורסם. על-פי סוכנות AP, החלטה סופית תתקבל אחרי קבלת החלטה ברוב של חמש החברות הקבועות במועצת הביטחון של האו"ם. אלא שהצבעה מעין זו תתקיים - והנושא נותר מעורפל - רק אם גוף הבוררות יגיע בתמימות דעים למסקנה שאירן אכן מפרה את ההסכם - ממצא שאותו אפשר יהיה לחסום אפילו אם מדינה אחת מקרב המעצמות תשהה את הסכמתה לממצא זה.

החולשה השנייה של תהליך הטלת הסנקציות מחדש טמונה באכיפה. גם אם גוף בוררות היפותטי יגיע למסקנה, בפסיקה מחייבת היפותטית, כי אירן מפרה את הבנות ההסכם, מדינות שמנהלות מסחר רחב היקף לא בהכרח ישובו ויטילו את הסנקציות. עד כה, משטר הסנקציות על אירן מחזיק מעמד באופן מפתיע לטובה, כאשר כלכלות מובילות בעולם דבקות בהחלטות מועצת הביטחון של האו"ם, אולם אין כל ודאות לכך שדפוס זה יחודש לאחר שיוסר. במועד עתידי עלול להתברר, כי מדינות שישהו את הסכמתן לחתום על הסכם עם אירן - רוסיה, סין או אולי מדינות שאינן נמנות עם קבוצת ה-P5+1 כגון הודו - יהיו נכונות פחות ליישם את משטר הסנקציות נגד אירן.

החולשה השלישית של מנגנון הטלת הסנקציות מחדש, היא פרק הזמן שיחלוף עד שתתברר השפעתן של הסנקציות הכלכליות. סנקציות כלכליות אינן משפיעות ברגע שהן מוטלות. לגופים עסקיים נדרש זמן כדי לסגת מהבנות חוזיות, ואז חולף זמן נוסף עד שההשפעה מתבטאת בכלכלה והופכת ללחץ מדיני. כפי שציין כוח המשימה בנושא אירן היושב בוושינגטון, משמעות הסנקציות נגזרת במידה ניכרת מהשפעתן הפסיכולוגית על תהליכי קבלת החלטות עסקיים, וקשה יהיה לחדשה משיוסרו הסנקציות אחרי החתימה על ההסכם הכולל. דינמיקה זו מעניקה לאירן יתרון מובנה; כאשר מוסרות הסנקציות, מצב ברירת המחדל, הוא, כי הן אינן קיימות עוד.

מבין שלוש הבעיות שנמנו לעיל, המרכזית, היא נושא הפסיקה, שאם תבוא על פתרונה, היא תאפשר לכל הפחות לארצות הברית ולאיחוד האירופי לשוב ולהטיל משטר סנקציות תוך התבססות על תנאי ההסכם. פרטי ההסכם טרם סוכמו, אך בשלב הנוכחי, לכל הפחות, נראה, כי המנגנון שבחרו הצדדים מיטיב עם אירן. הממשלה האירנית תהיה מיוצגת ישירות בחדר קבלת ההחלטות, וכל אחת ממדינות ה-P5+1 תהיה חלק מתהליך הפסיקה - שוב, לא באמצעות ייצוג על-ידי בורר יחיד, שיפעל לצד נציגיהם הרשמיים של הצדדים, אלא כחלק מהם. בהתאם לאופן שבו מנגנון זה יפעל, כך יתאפשר לאירן לבודד אחת מהמעצמות כחוליה החלשה יותר, כדי לסכל את תוכנית ההטלה מחדש של הסנקציות - ובהתאם לתנאי ההסכם, אולי גם מבלי שהנושא יובא כלל להכרעת הרוב של חמש החברות הקבועות במועצת הביטחון של האו"ם. בעדותה, הבטיחה השגרירה פאוור לקונגרס, כי ארצות הברית "תשמור את יכולת ההשבה חזרה של מנגנון הסנקציות הרב-צדדיות, גם ללא תמיכה של רוסיה או סין". ימים יגידו אם אכן הדבר פשוט כל כך.


הסכם לא כל-כך גרוע


הבחירה במנגנון פתרון המחלוקות, היא מרשימה. המעצמות גייסו את הדיפלומטים ואת עורכי הדין המצטיינים שלהן, כדי לעסוק בשיחות הגרעין עם אירן. אלה יודעים בוודאות, כי הם יכולים לבחור במנגנון בוררות, אך במקום זאת הם בחרו במנגנון מדיני - שנועד להותיר את ההחלטה בידיהן של ממשלות, במקום להעבירה לבוררים בלתי-תלויים. יש שיטענו, כי אירן לא הייתה נותנת את הסכמתה להליך של בוררות. אחרים יטענו, כי יש להטיל את האשם על המעצמות, שכן לפחות חלקן מעוניינות להותיר בידיהן את השליטה על הטלתן המחודשת של הסנקציות. בכל מקרה, ההחלטה להשתמש בגוף מדיני ולא ביישות משפטית כדי להחליט על גורל הסנקציות מהווה סימן מוקדם לכך שהסנקציות לא יוטלו מחדש. אילו רצו הצדדים באמת בחידוש הסנקציות, הם היו בוחרים בערכת כלים שהייתה מאפשרת להטילן הלכה למעשה.

אין פירוש האמור לעיל, כשלעצמו, כי ההסכם המסתמן גרוע. באופן עקרוני יכול משקלם של יתרונות אחרים הגלומים בו לגבור על קיומו של סיכון זה. אך משמעות הדברים היא, כי אלה השואפים לראות את אירן עומדת בהוראות ההסכם יזדקקו למנוף אחר מלבד הסנקציות, ומנוף זה יכול לכלול גזרים או מקלות. ישראל צריכה לקוות, כי המנוף לא יכלול גזרים, כי פירושם של גזרים אלה עלול בהחלט להתבטא בכך שהמעצמות יתמכו באינטרסים של אירן באזור. במקום זאת יצטרכו קובעי המדיניות בישראל להתחיל לחשוב על המקלות. מעבר לאופציה הצבאית, מקלות אלה יכולים לכלול סנקציות חד-צדדיות שיוטלו על-ידי ארצות הברית או ממשלות אירופיות, במקרה שמנגנון קבלת ההחלטות של מדינות ה-P5+1 ייכשל. רצוי, כי ממשלת ישראל תקדיש מחשבה, אפילו עתה, אשר לדרך שתאפשר לעודד מנגנון מסוג זה, ומתי וכיצד לעשות זאת.