א. מבוא החוק לתיקון פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) (מס' 3), התש"ע-2010
1 נולד לאחר שנים של קידומו במערכת, כאשר עיני כל נישאו לעבר המחוקק, בין היתר בעקבות הלכה חדשה שנפסקה על-ידי בית המשפט העליון בתחום דיני ההפקעות ובעקבות קריאות חוזרות ונשנות של בית המשפט העליון למחוקק "לעשות סדר בנושא".
הכוונה, כמובן, להלכת
קרסיק2, בה הכיר בית המשפט העליון, בהרכב של תשעה שופטים, בקיום זיקה עמוקה בין קרקע לבעליה, זאת, בין היתר, לאור ההגנה שניתנה לזכות הקניין בחוק יסוד:
כבוד האדם וחירותו. בית המשפט הנכבד קבע כי בכל הנוגע להפקעות, לאור העובדה כי הזיקה של הנפקע לנכס ממשיכה להתקיים גם שנים רבות לאחר ההפקעה, הרי שאם המטרה הציבורית ששימשה בסיס להפקעה חדלה מלהתקיים, זכאי, באופן עקרוני, בעל הזכויות המקורי בקרקע שהופקעה להשבתה, זאת גם אם הקרקע שימשה למטרה הציבורית שלשמה הופקעה. השופטים הנכבדים נחלקו בדעותיהם בקשר לבסיסה של הזכות וכן הותירו במשך שנים רבות את שאלת תחולתה למפרע של ההלכה, כשאלה פתוחה. בפסק הדין הנ"ל קראו כל השופטים למחוקק להסדיר את הנושא בחקיקה ראשית, ובין היתר, את אופן החלת ההלכה, לרבות קביעת כללים וחריגים להחלתה.
במשך שמונה שנים מאז הלכת קרסיק נמנע בג"צ מהענקת סעד אופרטיבי לעותרים שהופיעו בפניו, הן בעניין קרסיק והן במקרים נוספים אחרים שהיו תלויים ועומדים במשך השנים, תוך שהוא שב וקורא לחקיקת חוק הפקעות מודרני ומקיף, שיהלום את ערכי מדינת ישראל בשנות האלפיים.
3 בעקבות קריאת בית המשפט ובשל הצורך לתת מענה חקיקתי להיקף ואופן תחולתה של הלכת קרסיק, מינה שר האוצר, כבר ביום 16.7.2001, ועדה בין משרדית לשינוי פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 (להלן:
"הפקודה"), בראשות היועץ המשפטי של משרד האוצר ובהשתתפות נציגי ממשלה, מינהל מקרקעי ישראל ורשויות מקומיות. תפקיד הוועדה היה לבחון את השינויים הדרושים בפקודה תוך התייחסות לפסיקה שהתקבלה בשנים האחרונות.
הוועדה הגישה את המלצותיה לשר האוצר ביום 31.10.2004,
4 כאשר ההמלצה העקרונית היתה, כי יש להעניק לבעלים המקורי של קרקע שהופקעה לפי הפקודה זכות לתבוע את השבת הקרקע, כאשר לא מומשה מטרת ההפקעה או כאשר תם הצורך הציבורי באותה קרקע. חלק ניכר מהמלצות הוועדה עסק בהסדרת הליכי ההפקעה (מתן הודעות על הליכי ההפקעה, מתן זכות שימוע, קביעת תקופות מרביות לכל שלב בהפקעה) וחלק אחר עסק במהות זכות ההשבה, בתנאים לקיומה, באופן מימושה ובסייגים למימושה.
ההמלצות גובשו לכדי הצעת חוק שפורסמה ביום 5.6.2006 כהצעת חוק לתיקון פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) (מס' 3), התשס"ו-2006 (להלן:
"הצעת החוק").
5 מדובר בהצעה שנוסחה כטלאי לפקודה המנדטורית ולמרבה הצער, כפי שיפורט להלן, נסוגה חלקית מהלכת קרסיק ומההגנה על זכות הקניין.
בכנסת ה-17 נתקלה ההצעה בהתנגדות גורפת מצד חברי כנסת רבים, שדרשו להתאימה להחלטת בג"צ. בכנסת הנוכחית, לאור הקואליציה הרחבה והשינוי בהרכב ועדת הכספים, ביחד עם מספר שינויים לא מהותיים שהוכנסו להצעה משנת 2006, גובשה הצעת החוק לתיקון פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) (מס' 3) התש"ע-2009 אשר עברה קריאה שנייה ושלישית.
ביום 8.2.2010 התקבל בכנסת החוק לתיקון פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) (מס' 3), התש"ע-2010 (להלן:
"החוק").
יוער כבר בשלב זה, כי החוק אינו חל על הפקעות מכוח חוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 (להלן:
"חוק התכנון והבנייה").
ב. עיקרי השינויים בחוק לעומת המצב הקודם החוק החדש כולל מספר שינויים מרכזיים, ביניהם כאלה המשפרים במידה מסוימת את מצב בעל הקרקע מול הרשויות וכאלה שמרעים את מצבו או לחלופין נועדו להקל על הרשויות. בנוסף, קיימים בו סעיפים שמטרתם ייעול של פרוצדורות שונות.
ב1. שינויים שבאו לשפר את מצבו של בעל הקרקע בין השינויים שנועדו לשפר את מצבו של בעל הקרקע, לפחות לכאורה, ניתן למנות את השינויים הבאים:
1. נקבעה רשימת מטרות מוגדרות להפקעה, וכן הגדרה ברורה לאופן מימוש ההפקעה. כמו-כן, נקבעה חובת התייעצות של השר עם ועדה מייעצת ביחס לכל הפקעה
6 - תיקון זה נועד למנוע שימוש שרירותי בסמכות ההפקעה ולאפשר ביקורת שיפוטית יעילה יותר אחר החלטת ההפקעה. ציון המטרה הציבורית יאפשר לבעל הקרקע לעקוב אחר מימושה ולעמוד על זכותו להשבה בהתקיים התנאים המזכים אותו לכך. ההגנה מפני החלטה שרירותית מעוגנת גם בחובת ההיוועצות עם ועדה מייעצת.
מנגד, יש לציין, כי רשימת מטרות ההפקעה הינה ארוכה ונרחבת וכוללת למעשה כמעט את כל האפשרויות הקיימות, לדוגמה התרחבות ישוב תהא מעתה מטרה ציבורית, כך שאין בה יתרון רב.
2.
נקבעה זכות שימוע לנפקע בפני שר האוצר או מי מטעמו לפני תפיסת החזקה בקרקע המופקעת, למעט במקרים של דחיפות הצורך בקרקע
7 - תיקון זה הוא למעשה עיגון של פרקטיקה קיימת, שהושרשה באמצעות הנחיות היועץ המשפטי לממשלה, אשר ניתנו בעקבות פרשת
לוביאנקר,
8 בה נקבע, כי הפקודה לוקה בחסר וכי ראוי לתקנה כך שתיקבע חובת שימוע לבעלי הזכויות בקרקע המופקעת.
יש לציין, כי זכות זו אינה קיימת באותו אופן בהפקעות לצורך תשתיות ציבוריות, בהן המנגנון הינו חד-צדדי האזרח בניגוד לטובת האזרח.
3.
הוגדרו מועדים לפרסום הודעה לפי סעיף 7 לפקודה ולתחילת מימוש מטרת ההפקעה9 - נקבע כי המועד לפרסום הודעה לפי סעיף 7 לפקודה יהיה לא יאוחר משנתיים לאחר פרסום הודעה לפי סעיף 5 לפקודה, כאשר שר האוצר רשאי להאריך את התקופה בהחלטה מנומקת בכתב עד לתקופה כוללת של ארבע שנים. כן נקבע, כי המועד לתחילת מימוש מטרת ההפקעה הוא עד שמונה שנים ממועד פרסום ההודעה, כששר האוצר רשאי, בהחלטה מנומקת בכתב, להאריכה עד 15 שנים מיום פרסום ההודעה. מטרת התיקון היא להבטיח, כי הפקעת קרקע תיעשה לאחר הפעלת שיקול דעת, בחינת כל החלופות ותכנון ארוך טווח. לכן נקבעו תקופות מרביות לכל שלב בהפקעה, תוך הטלת חובה על הרשות לעמוד בלוחות זמנים מוגדרים. התיקון נועד בנוסף למנוע מצב של פער זמנים גדול בין מועד פרסום ההודעה על הכוונה להפקיע לבין מועד ביצוע פעולות תפיסה ומימוש, כדי לקצר את תקופת חוסר הוודאות בה שרוי הנפקע.
ככלל, קציבת מועדים הינה רעיון מבורך, אם כי לא ברור מדוע נזקקת הרשות לכל כך הרבה שנים ליישום ההפקעה. החריג של הפקעה ערב תכנון צריך להיות חריג שבחריגים, כמו שבחוק התכנון והבנייה כיום ההפקעה צריכה להתבצע לאחר שינוי הייעוד וכך הבעייתיות היא פחותה.
4.
נקבעה זכות השבת הקרקע לנפקע במקרים בהם פקעו המועדים למימוש הליך ההפקעה לפי הפקודה או במקרים בהם תם הצורך הציבורי וטרם הוחל בביצוע מטרת ההפקעה.
10 הזכות לקבלת הקרקע בחזרה כפופה להשבת הפיצוי שקיבל הנפקע (אם קיבל) בעד ההפקעה, צמוד למדד ובתוספת ריבית של 1.75%, וכן תשלום, תוך שנתיים, של שווי ההשבחה, בניכוי היטל ההשבחה. אם ההשבה אינה אפשרית ולנפקע ניתנה הזדמנות של שנתיים (או יותר לפי הוראת שר האוצר), לשנות את הייעוד. כשל הנפקע לעשות כן, יהיה שר האוצר זכאי לעשות בקרקע כרצונו, לרבות העברת הבעלות בה ללא פיצוי (ניתן לשר האוצר שיקול דעת לחזור בו מרכישת הקרקע, כאשר לא נתפסה החזקה בידי הרשות המפקיעה לפי סעיף 7 לפקודה). במצב כזה לא באה ההפקעה לידי ביטוי מוחשי בקרקע ולרוב גם לא שולמו פיצויים בגינה ולכן ראוי שהשבתה לנפקע תיעשה בדרך של ביטול הפקעה על-ידי שר האוצר. לעומת זאת, קרקע שנתפסה בה החזקה, לא ניתן להשיבה בביטול חד-צדדי, כי לרוב גם בוצעו בקרקע תמורות ולעיתים אף שולמו בגינה פיצויים. לכן, דרך ההשבה היא באמצעות רכישה מחדש. במקרים שבהם הרשות המפקיעה התעכבה במימוש פעולת הפקעה או שתם הצורך הציבורי בהפקעה ולא נתפסה החזקה בקרקע, שר האוצר יהיה חייב לחזור בו מרכישתה.
יצוין, כי קיים אבסורד בקביעה כי הרשות יכולה לפעול למימוש ההפקעה משך שנים רבות, אולם התקופה המוקצבת לפרט לשנות את ייעוד הקרקע היא שנתיים. כמו-כן, כלל לא ברור מדוע הרשות קוצבת מועדים בעניין זה לבעלים, שכן מדובר בקרקע שהופקעה ויש להשיבה לבעליה ללא כל תנאי וסייג. יתירה מזאת, כל פעולה כזו של שינוי הייעוד מן הראוי להתבצע שתבוצע על-ידי ועל חשבון הרשות לאחר שהתברר כי כשלה והפקיעה שלא לצורך.
5.
נקבעה זכות הנפקע לרכוש את הקרקע מחדש, במקרים שבהם, לאחר שהוחל בביצוע מטרת ההפקעה, תם הצורך הציבורי בה, ומבחינת ייעודה, רכישתה מחדש אפשרית.
11 מחיר הקרקע יקבע על-ידי השמאי הממשלתי הראשי. יש לתת לנפקע הזדמנות לפעול לשינוי הייעוד במשך שנתיים (או יותר, לפי החלטת השר) ואם לא מימש הנפקע את זכותו, יהיה שר האוצר רשאי לעשות בה כרצונו, לרבות העברת הבעלות בה ללא מתן פיצוי.
יצוין כי לא ברור מדוע על הנפקע לשלם לרשות תשלום שמשמעותו הינה רכישה כולל עליית שווי של מקרקעיו, אשר בעבר היו שלו, שכן כל שניתן לו למעשה במקרה דנן הינו מען "זכות קדימה" בלבד.
6. תוקן סעיף 22 לפקודה שנתן אפשרות לכל אדם לפנות לשר האוצר בבקשה שיפקיעו בשמו קרקע לפי הוראות הפקודה, אם הדבר דרוש לצורך ציבורי.
התיקון מגביל את סמכות שר האוצר להעניק לאחרים את סמכויותיו בביצוע ההפקעה או ההשבה ומותיר אותן בידו בלבד, למעט לפי המצב המתואר בסעיפים 14א-14ד המוצעים כתוספת לסעיף 14 לפקודה על-פי סעיף 15 לחוק, בו שר האוצר יכול להקנות את הסמכות לרשות מקומית בהסכם מפורש. השר יצטרך לפרסם על כך הודעה ברשומות ולתת זכות שימוע לבעל הקרקע או לבעל טובת ההנאה בה, הן לעצם ההרשאה והן באשר להפקעה. הקרקע שהופקעה תוקנה לשר האוצר.
12 7. לאור העובדה כי הסדרי ההפקעה הקבועים בפקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח), 1943 (להלן:
"פקודת הדרכים") אינם נותנים ביטוי מספק לזכויות בעלי הקרקע במהלך הליכי ההפקעה ואינם מקנים להם כל זכות ביחס לקרקע לאחר הפקעתה, הוצע לקבוע, כי
סמכויות ההפקעה שבפקודה, תוקנינה גם לשר התחבורה והבטיחות בדרכים בכל הנוגע להפקעה לצורך סלילת כבישים ומסילות ברזל, התוויתם והרחבתם. סמכויות אלה ניתנו לשר התחבורה (למעט התקנת תקנות), בכל הנוגע לרכישת קרקע לצורך ציבורי שהוא דרך או צורך הנובע ממנו, כשהרכב הוועדה המייעצת לעניין זה כולל את מנכ"ל משרד התחבורה, עובד של המשרד, יועמ"ש של המשרד וחלק מחברים נוספים שנקבעו בהרכב הוועדה המייעצת כמוגדר בסעיף 2א לחוק. כמו-כן, פקודת הדרכים עצמה בוטלה.
13 ככלל נציין, כי לדעתנו, האחדת החקיקה בעניין זה על-ידי ביטולה של פקודת הדרכים והכללתה במסגרת הפקודה הינה מבורכת, אם כי לא ברור, מדוע הותרו על-כנם חוקים רבים שעוסקים בתחום זה, לרבות התיקון לדיני הרכישה משנת 1964 וחוק התכנון והבנייה (עניין זה יורחב בהמשך). פעולה נכונה ורצויה של המחוקק צריכה להיות יצירת חקיקת הפקעות אחת כוללת ומסודרת.
8. בהתייחס לחוק לתיקון דיני הרכישה לצורכי ציבור, התשכ"ד-1964 (להלן:
"החוק לתיקון דיני הרכישה") נקבע, כי החל ממועד תחילת החוק יתווספו לפיצויי ההפקעה
הפרשי הצמדה וריבית כמשמעותם בחוק פסיקת ריבית והצמדה, התשכ"א-1961 (להלן:
"חוק פסיקת ריבית"), כלומר
תשולם ריבית ריאלית מלאה על סכומי הפיצויים. בהתאם לתקנות פסיקת ריבית והצמדה (קביעת שיעור הריבית ודרך חישובה). התשס"ג-2003, מדובר בריבית בשיעור עלות גיוס ההון של הממשלה, בתוספת נקודת אחוז אחת. התיקון נועד להבטיח, כי בעל הזכויות ב
מקרקעין יקבל פיצוי נאות ומלא על כל פגיעות ההפקעה, ולתמרץ את הרשות המפקיעה לתפוס חזקה במקרקעין ולא להשתהות יתר על המידה בהשלמת הליכי ההפקעה. במקרה של מחלוקת, הרשות רשאית להפקיד את הפיצויים אצל החשב הכללי. הפרשי ריבית והצמדה יהיו לפי חוק פסיקת ריבית בניכוי 2 נקודות האחוז, וזאת כדי לתמרץ את הנפקע לקבל את הכספים במועד.
14 לעניין זה נציין, כי מדובר באחת הנקודות החשובות בתיקון. נושא הריבית היווה עילה לחלק גדול משיקולי ההתנהלות של הרשות המפקיעה והביא לפגיעה קשה בקניין. החוק והריבית המופחתת שקבועה בו יוצרים שוני בין הפקעות על-פי חוק התכנון והבניה ופגיעות מתוכנית לפי סעיף 197 לו, לבין חקיקת ההפקעות הספציפית, ללא כל הסבר ראוי, מדוע מדינה המעכבת פיצויים תשלם אותם בריבית מופחתת.
9. בנוסף נקבע, כי אם הרשות המפקיעה לא תופסת את
החזקה תוך 90 יום ממועד פרסום ההודעה לפי סעיף 7 לפקודה (ובהפקעה לפי כל חוק רכישה בו הדרישה לתפיסת החזקה לא קמה מכוח הודעה - תוך 90 יום מהמועד בו רשאית הרשות לדרוש את מסירת החזקה בקרקע),
יהיה בעל הזכויות זכאי לדרוש את הפיצוי המגיע לו כנגד מסירת החזקה, כאשר תוך 90 יום מהמסירה תשלם הרשות את הסכום שאינו שנוי במחלוקת. התיקון נועד לתת מענה למצב שהיה בעבר, בו לאחר פרסום הודעה, הרשות לא הייתה חייבת לתפוס את החזקה ולהעביר את הפיצויים, וכך בעל המקרקעין נפגע מההפקעה גם אם טרם מומשה בפועל.
15 בהקשר זה נציין, כי מדובר בחידוש מרענן. אין כל סיבה, שלאחר פרסום צווי ההפקעה, בעוד שבעל הנכס/הנפקע יודע כי הינו "על זמן שאול", וצפוי בכל יום למסור את החזקה, אך אינו יודע מתי, והפגיעה בו הינה ניכרת, תוכל הרשות לבדה לבחור את העיתוי בו תבצע בפועל את ההפקעה, לעיתים משיקולים תקציביים ולא עניינים. עתה יוכל הבעלים לדרוש את התפיסה דה-פקטו.
10. החל ממועד תחילת החוק, שר האוצר לא יהיה רשאי להפקיע קרקע או חלק ממנה בלא מתן פיצויים מלאים.
16 על-פי דברי ההסבר להצעת החוק,
17 הוראה זו לא חלה על רכישת מקרקעין לפי חוק התכנון והבנייה או על רכישה בידי רשות מקומית מכוח הרשאה של שר האוצר, מכיוון שלשינוי ההסדר בתחומים אלה יש השלכות ניכרות על תקציבי הרשויות המקומיות, העלולות למנוע הפקעות שדרושות לרווחת הציבור. הוראה זו משפרת את מצב הנפקע הקיים כיום לפי פקודת הדרכים, בו ניתן להפקיע עד 25% מהשטח ללא פיצוי והיא מהווה המשך ישיר לדיון המאוחד בערעורים ועתירות לבג"צ, אשר ביניהם עניין
לאואר.
18 בעניין זה עלתה לדיון השאלה, אם לאחר עיגון מעמדה של זכות הקניין כזכות חוקתית, יש לבטל את הפטור מתשלום פיצויים בגין 25% משטח החלקה, וכפועל יוצא מכך לשלם לנפקע פיצויים מלאים החל מהמטר הראשון. כמו-כן, נדונה בעניין לאואר גם שאלת הפיצוי מן החסד והקריטריונים המנחים שגובשו בעקבות הנחיית בג"צ באותו עניין.
19 זוהי אחת הנקודות החשובות ביותר בחוק. ההלכה בעניין הפחתת הפיצויים הלכה וכורסמה במשך השנים והיוותה אחת מאבני היסוד של המחלוקות בין הרשויות לבין הנפקעים. במקרים רבים, חלק נכבד מהפיצוי עוכב במשך שנים רבות ולעיתים אף לא הועבר בסופו של יום. אין כל הצדקה לנטילת זכויות ללא פיצוי והמקרים בהם ההפקעה אכן השביחה את יתרת זכויותיו של הנפקע הינם נדירים וזניחים. על כן, חבל שסעיף זה לא תוקן גם לגבי הפקעות לפי חוק התכנון והבנייה, כך שנותר כר נרחב למחלוקות בהליכים על-פי חוק זה.
ב2. שינויים אשר נועדו להקל על הרשות או שמרעים את מצבו של בעל הקרקע בין השינויים אשר מקלים על הרשות או לחלופין מרעים את מצבו של בעל הקרקע, ניתן למנות את השינויים הבאים:
1.
הורחבו המטרות הציבוריות שניתן להפקיע בגינן.
20 כך למשל, מטרות אלו כוללות לפי החוק גם הקמה, הרחבה או פיתוח של יישוב. מדובר ברשימה אמור רחבה, הכוללת כמעט כל תחום.
בהקשר זה יוער, כי לא ברור, מדוע מה הרציונל העומד מאחורי הקביעה לפיה הרחבה של יישוב הינה מטרה המאפשרת ביצוע הפקעה בשווי נמוך, תוך התעשרות של הרשות, במקום נקיטה בהליך של תוכנית "איחוד וחלוקה", תוך שיתוף הבעלים והתעשרותם.
2.
הובהר כי סכסוך על שיעור הפיצויים לא ישמש עילה לעיכוב הכניסה לקרקע או תפיסת החזקה בה.
21, הכוונה כי בעת דיון בבית המשפט לא ילקח גורם זה בחשבון, כמו-כן נקבע כי לא תעוכב כלל כניסה לקרקע המיועדת לפרויקט בטיחותי או לתשתית ציבורית אם חלפו 60 יום מפרסום ההודעה, ניתנה לבעל הקרקע הודעה בכתב על קניית החזקה לפחות 30 יום מראש ואין על הקרקע הנ"ל בית מגורים. מכיוון שדיונים בסכסוכים על גובה הפיצויים עלולים להמשך זמן רב, שבמהלכו עלולים בתי המשט לעכב את תפיסת החזקה בקרקע, בלא שהועלתה טענה כלשהי בנוגע לעצם ההפקעה, נולד תיקון זה, המאפשר לרשות לתפוס את החזקה למרות הסכסוך האמור, במקרים מסוימים בלי צורך בפנייה לבית המשפט, ביתר המקרים יהא צורך בפניה לקבלת צו.
בפועל, הכרעות בתי המשפט שניתנו במשך השנים כבר עיגנו עיקרון זה. עם זאת, יש לציין, כי הכוח והסמכות לתפוס קרקע ללא תלות בפיצוי, עלולים ליצור מצב בו עיכוב העברת הכספים יאלץ את בעלי הקרקע לפנות לערכאות. לדעתנו, תשלום הסכום שאינו שנוי במחלוקת היה צריך להיות תנאי לתפיסה, כשם שכך הדבר בכל חוזה מקרקעין (תשלום התמורה הוא תנאי להעברת החזקה).
3.
בוטל סעיף 13 לפקודה22 - סעיף 13 לפקודה העניק למי שזכותו בקרקע הופקעה אפשרות חליפית לבקש פיצויים בשל אבדן דמי חכירה לתקופה שממועד תפיסת החזקה על-ידי הרשות המפקיעה ועד מועד תשלום פיצויי ההפקעה על ידה. הרציונל שעמד בבסיס הסעיף הנ"ל היה הענקת פיצוי לנפקע על אבדן יכולת השימוש שלו בקרקע המופקעת עד למועד "מכירתה" לרשות המפקיעה, באמצעות קבלת פיצויי הפקעה.
החוק לתיקון דיני הרכישה קובע, כי מועד הרכישה לצורך קבלת פיצויים הוא מועד פרסום ההודעה לפי סעיף 5 לפקודה, וממועד זה עד קבלת הפיצויים זכאי הנפקע להפרשי הצמדה וריבית בשיעור הקבוע בסעיף 8 לחוק לתיקון דיני הרכישה, לרוב התקופה מדובר בפיצוי של מדד בתוספת 1.5%, דמי החכירה הינם בעצם פיצוי חלופי לאותו 1.5% וחושבו בדרך כלל לפי 6% משווי הנכס משנה לשנה.
בהתאם לפסיקת בית המשפט העליון,
23 מי שזכאי לפיצוי לפי סעיף 13 לפקודה, אינו זכאי במקביל לקבל הפרשי הצמדה וריבית על פיצויי ההפקעה לפי סעיף 8 לחוק לתיקון דיני הרכישה, אלא מדובר בשני מסלולים חלופיים. לאור התיקון המוצע לסעיף 8 לחוק לתיקון דיני הרכישה, לפיו יוענקו לנפקע הפרשי הצמדה וריבית מלאים עד למועד תשלום הפיצויים בפועל, נקבע בחוק, כי אין עוד מקום להעניק לנפקע מסלול חלופי של מתן דמי שימוש לפי סעיף 13 לפקודה, ועל כן יש לבטלו.
נציין, כי לאור פסיקת בית המשפט העליון, הפך סעיף 13 לפקודה ל"אות מתה" בחלק גדול מהמקרים, שכן פרשנותו של בית המשפט הייתה, שדמי החכירה לא נושאים הפרשי הצמדה וריבית כלל, ולפיכך ניתן היה להחיל את הסעיף רק במקרים בהם דמי השימוש התייחסו לשנים אחרונות בלבד.
4.
ניתנה אפשרות לרשות המפקיעה להחליף את המטרה הציבורית בעבורה הופקעה הקרקע במטרה ציבורית אחרת, במקרים בהם הקרקע אינה דרושה יותר למטרה הציבורית שלשמה הופקעה, אך היא דרושה למטרה ציבורית אחרת או שהמטרה הציבורית האחרת בקרקע עדיפה על מטרת ההפקעה המקורית.
24 נקודת המוצא היא, שאין הכרח כי המקרקעין שהופקעו ישמשו דווקא לאותה מטרה שעמדה לנגד הרשות הציבורית בעת ההפקעה, וייתכן שהמטרה הציבורית תשתנה מאחת לאחרת. יחד עם זאת, ראוי להגביל את הרשות המפקיעה בשינוי שימושי קרקע ממטרה למטרה, ולחייבה בפעולות שיאפשרו לנפקע ולציבור לדעת על הליך שינוי המטרה ולבקרו. לכן, המעבר ממטרה למטרה יהיה לפי החלטת שר האוצר שתפורסם ברשומות ותימסר לנפקע. נקבע, כי שינוי כזה אינו בגדר הפקעה מחדש ולא מזכה בפיצויים או בזכות דומה לפי הפקודה. כן נאמר, כי השינוי אף אינו גורע מסמכות שר האוצר לבטל את ההפקעה ולאחר מכן להפקיע את הקרקע מחדש.
כמו-כן, במעבר ממטרה ציבורית אחת לאחרת, מוטלת על הרשות חובה להתחיל בביצוע המטרה הציבורית החדשה בתוך תקופה מירבית כאמור בסעיף 7ב לפקודה (8 שנים או 15 שנים בהחלטה מנומקת של השר), שתימנה החל ממועד שינוי המטרה הציבורית. כדי לאפשר ניצול יעיל של הקרקע הוצע, כי שר האוצר יהיה רשאי להמשיך ולהשתמש בקרקע למטרה הציבורית לשמה היא הופקעה כל עוד לא מומשה המטרה הציבורית החדשה. אם הביצוע של המטרה החדשה לא יחל במהלך תקופת המימוש שנקבעה לגביה, תושב הקרקע לנפקע.
5. נקבע, כי במקרים בהם נתפסה החזקה בקרקע על-ידי הרשות, אך לא הוחל בביצוע מטרת ההפקעה בתקופה שנקבעה למימוש או בטל הצורך הציבורי בקרקע,
יוכלו בעל הקרקע בעת הפקעתה או יורשיו לרכוש את הזכויות בקרקע מחדש לפי שוויין במועד בו הודיע על רצונו לרכשן (כלומר בהתאם לייעוד ומצב הקרקע במועד האמור). הזכות תינתן
רק למי שהזיקה הקניינית שלו היא בעלות או קרובה לבעלות (למשל בעלי זכות חכירה במינהל מקרקעי ישראל או בעל זכות חכירה בקרקע פרטית).
25 בדברי ההסבר להצעת החוק נאמר,
26 כי הזיקה הקניינית והרגשית של בעלי הזכויות לקרקע מצדיקה פיצוי שהוא מעבר לפיצוי הכלכלי הניתן בשל ההפקעה. מדובר בזכות אישית -
רק לנפקע ויורשיו. אם לא מימש הנפקע את זכותו, יכול שר האוצר לנהוג בקרקע כרצונו.
6. נקבע, כי במצב בו היו כמה בעלים משותפים לקרקע בעת ההפקעה, יש להתחשב בבעלים של חלק ניכר מהקרקע המעוניין לרכוש אותה, ולאפשר לו זאת גם אם לא כל בעלי הזכויות מעוניינים בכך. לכן,
ניתנה אפשרות לבעלי 25% מהקרקע לרכוש את כל הקרקע. במבט ראשון, שינוי זה עשוי להיראות כיתרון, אבל למעשה, הדבר מחייב בעל קרקע לרכוש שטח שהוא פי ארבע מחלקו.
27 7.
נקבע, כי הזכות לרכישה מחדש לא תוקנה לנפקע מקום שהוחלה על הקרקע תוכנית מפורטת לפי חוק התכנון והבנייה, ובגינה מתן הזכות לרכישה מחדש אינו מעשי או מכביד במידה ניכרת על ביצוע התוכנית, או שהיא לא ניתנת למימוש בידי הנפקע (למשל, במקרה בו התוכנית מייעדת את הקרקע למטרה שבעל זכות החכירה לא יכול לממש לפי חוזה החכירה).
28 8.
נקבע, כי בעלי זכות חכירה ראשית במקרקעי ישראל בחוזה שמטרתו מגורים, תעשיה, מסחר או מלונאות, שזיקתם קרובה לזו של בעלים, יוכלו לרכוש מחדש את הזכויות שהופקעו אך ורק ליתרת תקופת החכירה שנותרה במועד הרכישה מחדש, על-פי חוזה הרכישה המקורי ובהתאם לתנאיו. החוק אף ממליץ לקבוע תקנות מתאימות בשל מורכבות הליך ההשבה (שכן הזכות לרכישה מחדש תוקנה גם לבעל הקרקע וגם לחוכר ממנו).
29 9.
נקבע, כי בכל מקרה בו ניתנו בעד הקרקע פיצויים בדמות זכויות בקרקע חליפית, תנותק הזיקה ביו הנפקע לקרקע שהופקעה ולא תוקנה לו זכות לרכישה מחדש. שר האוצר יוכל להשתמש בקרקע למטרה ציבורית או אחרת מבלי שיצטרך ליידע את הנפקע או את הציבור.
30 10.
נקבעה תקופת התיישנות של 25 שנים.
31 כן נקבע, כי העילה להשבת הקרקע נוצרת ביום ההודעה על ביצוע ההפקעה, וכי בחלוף 25 שנה מההודעה, מתיישנת זכותו של הנפקע לרכוש את הקרקע בחזרה, בין אם נעשה בה שימוש למטרת ההפקעה ובין אם לאו.
לגבי הפקעות עבר - אלה שבוצעו טרם החקיקה הנוכחית (25 שנה אחורה ממועד כניסתה לתוקף) – הן התיישנו. בדברי ההסבר להצעת החוק בהקשר לתיקון זה נאמר,
32 כי חלוף הזמן מנתק את הקשר הרגשי שין הבעלים המקורי לקרקע. כמו-כן, יש גם להבטיח יציבות קניינית ולמנוע התדיינויות משפטיות שנים לאחר ההפקעה, כשלא תמיד יש עדיין בידי הרשות תיעוד רלוונטי וגם אין יכולת מעשית לפנות לכל היורשים, שמתרבים ככל שעוברות השנים.
תיקון זה נחקק בעקבות הלכת
קרסיק.
33 עד להלכה הנ"ל, פרשנות בתי המשפט לפקודת ההפקעות היתה, כי מעשה ההפקעה נשלם עם רישום הקרקע המופקעת על שם המדינה, כאשר המדינה כלכלה צעדיה בהתאם. לאחר שניתנתה הלכת קרסיק, הגיע המחוקק למסקנה, כי החלתה באופן רטרואקטיבי על כל ההפקעות שבוצעו בעבר תפגע באינטרס ההסתמכות של המדינה, שכן היא הסתמכה על מציאות משפטית הפוכה, כשבחלק מהמקרים אף העבירה את הזכויות לצדדים שלישיים. המחוקק צפה גם קושי באיתור הבעלים ובייחוס הזכויות לבעלים ככל שמדובר בהפקעות ישנות. לכן הוצע, כי התיקון יחול באופן פרוספקטיבי, שמתחשב באינטרס ההסתמכות ובציפיות הסבירות ויחול על הפקעות מיום הפקודה ואילך.
34 יש לציין, כי סעיף זה עתיד לעורר התנגדות רבתי, שכן משמעותו הינה נטילה שלטונית של שטחים אדירים על-ידי הרשות, כולל הפקעות של קרקעות בשטחים ניכרים בגליל, תל אביב ועוד, ללא תוספת פיצוי, תוך מתן אפשרות למדינה להתעשרות ניכרת. יש להניח, כי סעיף זה יבחן על-ידי בג"צ בהמשך.
11. באשר ל
הגדלת הריבית על פיצויי ההפקעה והפקדתם אצל החשב הכללי נקבע, כי הם יחולו גם על רכישות לפני יום תחילת החוק המוצע, אולם
רק על פיצויים שערב היום האמור טרם שולמו או טרם הופקדו.
ב3. שינויים פרוצדוראליים בנוסף לתיקונים שפורטו לעיל, נקבעו בחוק מספר שינויים שתכליתם ייעול של פרוצדורות:
1. המילים
"הנציב העליון" בפקודה הוחלפו במילים
"שר האוצר" וכן בוצעה החלפה זהה גם בחוק התכנון והבנייה ובחוק העתיקות, התשל"ח-1978.
35 תיקון זה מיישר קו עם המצב הקיים, שכן ממילא, סמכויות הנציב העליון הועברו לשר האוצר כבר בפקודת סדרי בשלטון והמשפט התש"ח-1948.
2.
נקבע מנגנון פיצוי בגין ההפקעה על-ידי שמאי מכריע או על-ידי ועדת השגות של מינהל מקרקעי ישראל, לפי בחירת הנפקע (למעט מקרים של ריבוי חלקות, שאז תכריע ועדת ההשגות של מינהל מקרקעי ישראל בלבד), כאשר גורמים אלה ידונו בסכסוכים הנוגעים לשווי הקרקע המופקעת, ההשבחה וסכום הפיצוי לו זכאי הנפקע.
36 3. הובהר, כי פיצויים בשל הפקעת זכות חכירה בקרקע ישולמו בתשלום חד-פעמי, המבוסס על שנות החכירה בהן תחול ההפקעה, ולא בתשלום שנתי.
37 4. תוקן סעיף 19 לפקודה כך שכעת ישנה הפניה לטופס ו' שבתוספת במקום להודעה שתתפרסם ברשומות.
38 5. התוספת לפקודה בוטלה ובמקומה נוסחו 6 טפסים:
39 הודעה על כוונה לרכוש זכויות בקרקע לצורך ציבורי לפי סעיף 5 לפקודה; הודעה על כוונה לרכוש זכויות בקרקע ולקנות חזקה בקרקע הדרושה באופן דחוף לצורך ציבורי לפי סעיפים 5 ו-7 לפקודת הקרקעות; הודעה על כוונה לרכוש זכויות בקרקע ולקנות חזקה בקרקע שסעיף 5א לפקודה לא חל עליה לפי סעיפים 5 ו-7 לפקודת הקרקעות; הודעה על כוונה לקנות חזקה בקרקע לפי סעיף 7 לפקודת הקרקעות; הודעה על שינוי מטרת הרכישה לפי סעיף 14א לפקודת הקרקעות; והודעה לפי סעיף 19 לפקודת הקרקעות (כולם בחתימה של שר האוצר).
6. נקבע, כי
ההסדר לעניין זכות ההשבה, הרכישה מחדש והמעבר ממטרה ציבורית אחת לאחרת לא חל על חוק התכנון והבנייה, כיוון שעל הפקעות אלה חל ההסדר המיוחד בסעיפים 195 ו-196 לחוק התכנון והבנייה. בהפקעות הנ"ל גם לא נדרש שימוע בהתאם לפקודה, כי בהליכים המתנהלים במוסדות התכנון בעת אישור התוכנית מכוחה מתבצעת ההפקעה, ממילא מתקיים שימוע למי שסבור כי הוא עלול להיפגע מהתוכנית.
40 7. בחוק העתיקות הוחלפו המילים "של הממשלה" במילים "של שר האוצר".
41 8. בחוק בתי משפט לעניינים מינהליים, התש"ס-2000 הוספה לגדר "רכישה לצורכי ציבור" גם החלטה של רשות לפי סעיף 9א לפקודת הקרקעות.
42 9. נקבע, כי תוך 90 יום מתחילת החוק יותקנו תקנות על פיו, ועד אז הסמכות להכריע בהשגות תהיה לשמאי המכריע.
43 10. נקבע, כי מיום תחילת החוק ועד 31.12.2010 יקראו את סעיף 190(א) לחוק התכנון והבנייה כנוסחו בסעיף 24 לחוק.
44 ג. הערות בנוגע לחוק בדיקה מעמיקה של החוק מגלה, כי אומנם בוצעו בו מספר שיפורים לעומת המצב הקודם, המקדמים את ההגנה על זכות הקניין ועל הצורך במתן פיצוי ריאלי.
בין שינויים אלה ניתן למנות את המעבר מן האפשרות להפקיע 25% משטח החלקה בפטור ממתן פיצוי,
45 למצב בו יש לכאורה ליתן פיצוי מלא.
בנוסף, בין השינויים החיוביים ניתן למנות גם את המעבר לריבית ריאלית לפי חוק פסיקת ריבית, בניגוד לריבית הנמוכה שהוענקה במצב הקודם ולא קיימה את העיקרון של השבת המצב לקדמותו.
כמו-כן, אנו רואים בחיוב את המעבר מתשלום פיצויים תוך 90 יום מיום התפיסה ל-90 יום מיום פרסום ההודעה לפי סעיף 7 לפקודת הקרקעות, כאשר ניתנת זכות לבעל הזכויות בקרקע המופקעת לדרוש את תשלום הפיצויים כנגד ביצוע הליכי ההפקעה והתפיסה. שינוי זה מקטין את חוסר הוודאות ואת תקופת חוסר יכולתו של הנפקע לבצע שינויים בנכס.
גם הפנייה לשמאי המכריע וועדת ההשגות במקום לבית המשפט, מקום בו המחלוקת הינה על שיעור הפיצוי ולא על עצם הפיצוי (לפי בחירת הנפקע), עשויה להקל על העומס בבתי המשפט, ועל כך אנו מברכים.
יחד עם את, אנו סבורים, כי בכל הכבוד, החוק סובל מכמה פגמים מהותיים.
ראשית, אנו מצרים על העובדה, כי במקום ליצור חקיקה חדשה, קוהרנטית וברורה, יצר המחוקק טלאים על פקודה מנדטורית ישנה. למעשה, במקום חקיקה אחידה שתכלול את כל סוגי ההפקעות, יצר המחוקק חוק שהוחרגו מתחולתו הפקעות מכוח חוק התכנון והבנייה, המהוות חלק גדול מההפקעות המבוצעות כיום.
שנית, בנושאים חשובים מבטל החוק, דה-פקטו, את הלכת
קרסיק46 ואת המדיניות בדבר ההגנה החוקתית על זכות הקניין. החוק חוסם בעלי קרקעות רבים, שקרקעותיהם הופקעו בעבר, מקבלת קרקעותיהם לאור תקופת ההתיישנות שנקבעה בו. כידוע, רוב ההפקעות הגדולות בוצעו בשנות ה-50 עד שנות ה-70 של המאה הקודמת (למשל הפקעות יום האדמה בשנת 1976, שאז הופקעו קרקעות רבות באזור סח'נין, הפקעות נרחבות שבוצעו בצפת ונצרת, הפקעות ענק בדרום תל אביב-יפו - שכונת מנשיה בשנת 1961, מתחם פי גלילות ורמת בית הכרם בי-ם). ככל הנראה, השיקול של ההכבדה הצפויה על הקופה הציבורית עם ביטול ההפקעות הוא שהכריע את הכף, כאשר כפועל יוצא, שטחי קרקע אדירים הולאמו, למעשה, על-ידי המדינה, בין אם ניתן בגינם פיצוי ובין אם לאו. אלפי דונמים של קרקעות, שמעולם לא היו שייכים למדינה, יעברו לבעלותה, והיא תהא חופשייה לספסר בהם כרצונה, על חשבון הבעלים, גם למטרות של מגורים. לאור מרכזיות הזכות החוקתית של הקניין, כפי שנקבעה בהלכת קרסיק, ספק אם חקיקה זו תעמוד במבחן בג"צ.
שלישית, החוק מאפשר למדינה להתחיל במימוש המטרה הציבורית עד 17 שנים לאחר ההודעה על ביצוע ההפקעה, כך שבפועל, חלון ההזדמנויות של האזרח לדרוש את השבת קרקעותיו, אם לא השתמשו בהן, יעמוד על תקופה קצרה , כאשר אם החלה המדינה במימוש המטרה הציבורית, לא תקום לאזרח הזכות לדרוש את הקרקע כלל.
גם בקשר לקרקעות שיופקעו בעתיד נקבעה שורת מחסומים, שהופכים את זכות ההשבה לבלתי ניתנת לשימוש: בקרקע שבה בעלים משותפים, חייבים לפחות 25% מהם להיענות להצעת שר האוצר לרכשה בחזרה, כשהרכישה חייבת להיות של 100% מהמתחם המופקע, כלומר פי 4 מהשטח שהיה במקור בבעלותם.
בנוסף, המבקש לרכוש בחזרה את חלקתו המופקעת יהיה חייב לרכשה במחיר השוק העדכני, דבר שיוצר עוול אדיר לנפקע. אם הקרקע הופקעה במחיר היסטורי (שהוא בד"כ נמוך), עליו נאלץ הנפקע לשלם בשעתו מס שבח, עתה הוא נדרש לשלם מחיר מלא, גבוה בהרבה, זאת למרות שההגינות מחייבת כי הוא יחזיר את הפיצוי שקיבל בתוספת הפרשי הצמדה).
כמו-כן, הנפקע לא יוכל לקבל את הקרקע אם בינתיים הוכנה לגביה תוכנית מתאר. אומנם ניתנה לו תקופה של שנתיים לנסות לשנות את תוכנית המתאר לכזו הניתנת למימוש, אבל בפועל, שינוי תוכניות מתאר בישראל אורך, בממוצע, בין 5 ל-10 שנים, ולכן תיקון זה הינו לא רלוונטי.
לכל האמור לעיל יש להוסיף, כי בחוק הורחבה ההגדרה של מטרות ציבוריות שלשמן יכול שר האוצר להפקיע קרקע. בעבר צמצם בית המשפט את סמכות הממשלה והרשויות להפקיע קרקע רק למטרות שכלל הציבור נהנה מהן,
47 אולם כיום הורחבו המטרות הציבוריות באופן כזה שבפועל, יכולה המדינה להפקיע קרקע פרטית לבניית דירות מגורים או למכירה במכרז לקבלנים (למשל לצורך הרחבת יישוב), פעולה שכבר לא מבוצעת כמעט 20 שנה.
בנוסף, לדעתנו, המחוקק היה יכול להחיל, באופן רטרואקטיבי, את הפיצוי המלא ללא הפחתת 25% על הפקעה לצורכי ציבור, גם בהליכים התלויים ועומדים שטרם הסתיימו. כך, גם לגבי פסיקת הריבית הריאלית.
לאור האמור לעיל, הגם שאנו מברכים על השינויים החיוביים שנעשו במסגרת החוק, אנו סבורים, כי באופן כללי מדובר בחוק שפספס את מטרתו.
