השבחת הפשרה

חפץ לו מר אביב לממש זכויותיו במקרקעין. כלומר: הוא החליט להוציא היתר לבניית בית מגורים חדש, או לבקש הקלה או התרת שימוש חורג הכרוכים בחובת תשלום היטל השבחה. ייתכן שכל שביקש מר אביב הוא למכור את דירת מגוריו ולהעביר את הזכויות בה בלשכת רישום המקרקעין.

נצא מנקודת הנחה, כי מימוש זכויותיו של מר אביב במקרקעין הוא הליך החב בהיטל השבחה. הסיבה לקיומו של היטל השבחה היא שנכנסה לתוקף תוכנית מתאר (מקומית או מפורטת) אשר משביחה את נכסיו של מר אביב, לעומת המצב לפני אישור אותה תוכנית. בגין ההפרש בין המצב הקודם והמצב שלאחריה, יחויב מר אביב בהיטל השבחה המהווה מחצית מסכום ההשבחה. כאזרח שומר חוק, פנה מר אביב אל הוועדה המקומית וביקש לשלם את ההיטל. הוועדה ערכה שומה להשבחה שנוצרה במקרקעין. (הוועדה רשאית להכין את השומה עוד לאחר אישור התוכנית המשביחה, או להמתין עד למימוש זכויות במקרקעין.)

תיקון 84 לחוק התכנון והבנייה, שנכנס לתוקפו בחודש מאי 2009, שינה את הנוהל להשגה על שומת הוועדה המקומית. במקום הליכי שמאות נגדית (לפיה ניתן להגיע לשומה מוסכמת ללא הליך משפטי/מעין משפטי) ומכרעת, יכול כעת מר אביב לפנות ישירות לוועדת הערר (פיצויים והיטל השבחה). לחלופין, אם מר אביב לא חולק על עצם החיוב אלא על שיעורו, באפשרותו לפנות ליו"ר מועצת שמאי המקרקעין בבקשה שימנה שמאי מכריע, ועל הכרעת השמאי המכריע - לערור לוועדת הערר. בתיקון נקבעו אף הליכים הנוגעים לזכויות הערעור.

אגב: המגבלה שהטיל תיקון 84 על עריכת פשרות ושומות מוסכמות, עורר התנגדות בקרב חלק ניכר מהעוסקים בתחום, בטענה שהוא קיצוני ומרחיק לכת. כמו-כן, אף הצעה של הגעה לשומות מוסכמות עד להיטל בגובה של 50,000 שקל ירדה מהפרק.


תל אביב: אין אפשרות


מאמרנו זה נסוב סביב סוגיה בלתי פתורה שנתקלנו בה לאחרונה: האם לאחר תיקון 84 מוסמכת ועדת ערר לאשר הסכם פשרה בדבר גובה היטל ההשבחה, ואם כן - מהם המבחנים שעליה לערוך לפני אישורו. עיון בהחלטות ועדות ערר אשר נדרשו לסוגיה זו מעלה, כי אין תמימות דעים בעניין.

ועדת הערר מחוז ת"א, בראשות עו"ד גילת אייל, קבעה בהחלטה מתומצתת (ערר 85177/14, זילברמן רוני ואח' נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה חולון), כי לא ניתן להגיע להסכמי פשרה לקוניים לאחר תיקון 84. היא התבססה בין היתר על פסק דינו של בית המשפט העליון (ע"א 7368/06, דירות יוקרה בע"מ נ' ראש עיריית יבנה), שקבע, כי לאחר תיקון 84 אין הוועדה המקומית יכולה עוד להגיע להסכמים עם הנישום בעניין שיעור היטל ההשבחה, ואין היא יכולה לשנות את שומתה, אלא ברשימת המקרים המצומצמת המנויה בסעיף 14 ו' המתייחס לסוגיית תיקון שומה.

בנוגע לתכלית הצורך שלא להגיע לשומות מוסכמות, ציין בית המשפט העליון על-פי דברי ההסבר לתיקון, כי מטרת הוראה זו היא מניעת "פתח לעריכת הסכמים בלתי ראויים ולהפעלת לחצים כבדים הן על הוועדה המקומית והן על בעל הקרקע", כאשר "לעיתים קרובות הסכמים אלה אינם משקפים את ההשבחה החלה במקרקעין וכוללים הטבות או החמרות כאלה ואחרות אשר אינן ממין העניין".

ברוח דברים אלה ציינה ועדת הערר מחוז ת"א, כי "העמדת סכום ההשבחה על אחוז מסוים מגובה ההיטל שהושת על הנישום ע"י הוועדה המקומית, המבוססת על 'הערכת סיכונים וסיכויים של הצדדים', במסגרת הסכם ביניהם - דבר אין לה עם ההליך לבירור היטל ההשבחה הראוי לתשלום אשר אמור להתנהל בפני ועדת הערר. יתר על כן, הסכמה כזו אינה אלא עריכת הסכם בנוגע להיטל השבחה מהסוג שביקש המחוקק למנוע בתיקון 84. גם אם לעיתים תוחמים הצדדים בפנינו את המחלוקות ביניהם בערר או מוותרים על טענה כזו או אחרת, רב המרחק בין פרקטיקה דיונית זו לבין הבאת הסכם לאישורנו כפי שנעשה כאן". החלטות נוספות ברוח זו נתנה אותה ועדת ערר בתיקים נוספים (למשל: ערר 85178/11 נ.ש. בשן בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה בני ברק).

קביעת ועדת הערר מחוז ת"א תואמת את החשש שהוביל לביטול האפשרות להגיע לשומות מוסכמות, שכן בעבר נעשו הסכמים מסוג זה על-ידי הוועדה המקומית "במחשכים". תוצאתם של אלה הייתה לעיתים גבייה שאינה תואמת את הוראות הדין, ושלרוב רחוקה הייתה מן ההשבחה האמיתית שהתרחשה במקרקעין. נימוק נוסף שלה הוא שהגעה לשומה מוסכמת עלולה לעמוד בסתירה להחלטת ועדת הערר במקרה דומה שניתנה בו הכרעה, מה שיוביל לחוסר צדק בין נישומים שהמקרים שלהם בעלי אפיונים זהים.


חיפה: יש אפשרות


אלא מאי? שבשנים האחרונות (אף לאחר תיקון 84), הפרקטיקה הנהוגה במקרים לא מעטים הייתה, שוועדות הערר אישרו פשרות שהובאו בפניהן על-ידי הרשות והנישום.

לאחרונה נתנה ועדת הערר מחוז חיפה, בראשות עו"ד דקלה מוסרי-טל, החלטה שונה מעט (ערר 8045/14, גרונדלנד יוסף חיים ואח' נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה חיפה). לדעתה, בהתקיים תנאים מסוימים יכולה ועדת הערר לאשר הסכם פשרה שנחתם בין הצדדים. את קביעתה זו מבססת ועדת הערר חיפה על סעיף 13 א' לתוספת השלישית, אשר הוראותיה חולשות על נושא היטל ההשבחה, בו נקבע: "חיוב בהיטל השבחה יהיה בשיעור הקבוע בשומת ההשבחה שנערכה לפי הוראות סעיף 4 או בשיעור הקבוע בלוח שומה כאמור בסעיף 5, או בהתאם להחלטת השמאי המכריע, ועדת הערר או בית המשפט, לפי העניין".

ועדת הערר חיפה סברה, כמו הוועדה התל אביבית, כי "אין מחלוקת כי לאחר כניסתו לתוקף של תיקון 84 הוועדה המקומית אינה רשאית עוד להגיע לשומות מוסכמות עם הנישום" וזאת מהטעמים שפורטו לעיל. אלא שלצד זאת ציינה ועדת הערר מחוז חיפה, בהתייחסה לעניין דירות יוקרה, כי באותו מקרה "דובר על הסכם שבו הוטלה על הנישומות חבות בהיטל השבחה, מקום שבו הן כלל לא חבו בהיטל על-פי הדין".

בהתאם לכך, ועדת הערר חיפה שבה ונדרשה לשאלה האם לאחר תיקון 84 ולאור מטרת סעיף 13 א', היא מוסמכת לאשר הסדרים בין הוועדה המקומית והנישום במסגרת הליך ערר. היא השיבה על כך בחיוב, שכן לטעמה בהתאם לכללי הפרשנות הרגילים, יש תחילה לבחון את לשון הסעיף, וכאשר ניתן לעשות זאת ביותר מאופן אחד - יש לבחור את הפרשנות שתגשים את תכלית החוק.

לדעת ועדת הערר חיפה, על-פי לשון החוק, שיעור היטל ההשבחה ניתן לשינוי על-ידי החלטה של ועדת הערר. על כן, "אין ספק, כי במונח 'החלטה' טבועה החובה החלה על ועדת הערר בהפעלת שיקול דעת עצמאי ובבחינת כל השיקולים הצריכים לעניין. בכפוף לכך, הרי שעל-פי לשון הסעיף, אין מניעה שוועדת הערר תחליט לאשר הסדר שהונח בפניה, גם לאחר חקיקתו. מובן מאליו גם, כי אין כל כוונה כי ועדת הערר תהווה 'חותמת גומי' להסדר בין הצדדים ועליה ליתן החלטתה".

דברים אלו מתיישבים, לטעמה, גם עם תכלית החוק. כאמור, תולדתו של הסעיף היא בפרקטיקה נפסדת של ועדות מקומיות רבות, להגיע ל"הסדרים" עם נישומים, אשר לא תאמו את הוראות הדין. אלא שאין זה דומה למצב בו במסגרת הליך ערר, ולאחר שהוגשו טיעוני הצדדים, מונח "הסדר"/הסכם לפתחה של ועדת הערר.

ועדת הערר חיפה נימקה את החלטתה בכך "שוועדת הערר לפיצויים והיטלי השבחה הינה גוף מעין שיפוטי, מקצועי ואוביקטיבי, אשר אין ולא ניתן לחשוד בו כי הוא מוטה כלפי אינטרס של צד זה או אחר, והיא בוחנת כל עניין המונח בפניה לאור הוראות הדין. לפיכך, אין מניעה שוועדת הערר תבחן הסדרים המונחים לפניה, ובכפוף לכך שתונח דעתה כי ההסדר תואם את הוראות הדין וכי לא מדובר ב'פשרה' שנוצרה עקב הערכת סיכויי ההליך על-ידי מי מהצדדים, כי אם בתיקונים בשומה אשר נובעים מן המחלוקות העולות בתיק הערר, הנותנים מענה העולה בקנה אחד עם הוראות הדין ועם נסיבות המקרה הספציפי.

"[במצב זה] אין מניעה עקרונית, גם לאחר תיקון 84, כי ועדת הערר תאשר את ההסדר. אישור הסדר פשרה על-פי אמות המידה ובמסגרת ההליך שפורט לעיל הינן 'החלטה של ועדת הערר', הנזכרת בסעיף 13א לתוספת השלישית לחוק. דומה גם, כי קריאה מדוקדקת של הדברים שנזכרו בעניין דירות יוקרה בעניין 'איסור עריכת הסכמים בעניין היטלי השבחה', תלמדנו, כי ככל הנראה, לא התייחסו אלה אל עריכתם של הסכמים בין הוועדה המקומית לנישום בכלל, אלא רק אל אותם הסכמים שלא באים לבחינה תחת 'עין השמש' בכלל, ועיניהם הקפדניות והמקצועיות של ועדות הערר ובתי המשפט, בפרט".

לדעת ועדת הערר חיפה, לפרשנותה זו יש יתרון רב, שכן "בעוד שפרשנות מצמצמת, המונעת מוועדת הערר ככלל לאשר הסכמים בין הצדדים, תגרום לריבוי דיונים והתייקרות והתארכות הליכים, גם במקרים בהם אין עניין וצורך אמיתי לנהל אותם, הרי שפרשנותנו נותנת מענה למקרי קצה מסוג זה - אותם ניתן לפתור באמצעי פשוט, זמין ובאופן יחסי - מיידי. איננו רואים לנכון למנוע אפשרות זו מן הציבור, ובכך להטיל עליו עלויות גבוהות של ניהול הליכים - ואיננו סבורים גם, כי המחוקק ביקש למנוע את אותה האפשרות. המטרה של הוראת הסעיף מושגת, אפוא, גם על-פי פרשנותנו".

ועדת הערר שבה והדגישה, כי אין הכוונה שוועדת הערר חייבת לאשר כל הסדר המונח בפניה. להפך: על ועדת הערר להפעיל שיקול דעת עצמאי בכל מקרה, ולבחון את ההסדר לנוכח טענות הצדדים בתיק, נסיבות העניין והוראות החוק. מקום שבו ועדת הערר לא תשתכנע, כי ההסדר מתיישב עם הדין, מצווה היא לדחותו ולהחזירו לפסי דיון "רגילים".

ועדת הערר חיפה התייחסה להחלטת ועדת הערר מחוז ת"א וציינה, כי ככלל נוהגות ועדות הערר במחוזות השונים בכבוד הדדי, המתבטא לעיתים בהסתמכות על החלטות ממחוזות אחרים, תוך איזכורן במסגרת ההחלטות. עם זאת, כל ועדת ערר עצמאית ומוסמכת לפסוק לפי ראות עיניה ומיטב הבנתה המקצועית, לרבות במקרים בהם מובעת דעה שונה על-ידי ועדת ערר במחוז אחר.


היתרונות שבהסכמי פשרה


בין העוסקים בתחום יש הגורסים, כי אישור הסכמי פשרה במסגרת ועדת הערר אינו זהה להגעה להסכמות בין הוועדה המקומית לנישום שלא במסגרת הליך משפטי/מעין משפטי מפוקח. יש הגורסים אחרת: אפשרות זאת אינה קיימת בהוראות החוק, ומכאן שוועדת הערר נעדרת סמכות לעשות כן.

המצדדים בגישה לפיה יש לוועדת הערר סמכות לאשר הסכמים, אומרים שזו נובעת גם מהטעם שככלל גם בתי משפט מוסמכים לאשר הסכמי פשרה. ועדת הערר בשבתה בתיקי היטל השבחה היא בעלת כובע שיפוטי, להבדיל מוועדת ערר תכנונית (ע"ש 5020/97, שלייק לייב נ' ועדה מקומית לתכנון ובנייה חדרה), ועל כן לדעתם אף היא מוסמכת לעשות כן.

בנוסף, לא מעטים המקרים בהם נישומים שצודקים בטענותיהם, נמנעים מלנהל הליך - לא משום שאין פגמים בשומה, אלא בשל יוקר ההליכים ההופך את ניהולם לבלתי כדאי. כך נאלצים נישומים אלו לוותר על זכותם החוקית, שעה שאילו היה נותר מנגנון זה של שומות מוסכמות, היו יכולים להעלות את השגותיהם ולנסות להגיע להבנות ובכך לסיים את המחלוקת. ויובהר: אין המשמעות שיש להחזיר את האפשרות להגיע לשומות מוסכמות בלא כללים ברורים, אלא שיש מקום לאפשר לגופים שיפוטיים ומעין-שיפוטיים לאשר הסכמים כאלו, כאשר הם עומדים בתנאים שנקבעו לכך.

נראה, כי לצורך מניעת ריבוי התדיינויות, חיסכון בעלויות והטרחת המערכת שלא לצורך, יש למצוא את האיזון הנכון והראוי במקרים השונים, ולבחון אפשרות לאשר הסכמי פשרה במסגרת הליך המנוהל בפני גוף אוביקטיבי כמו ועדות הערר, שבוודאי לא יעשו זאת כלאחר יד. בדרך זו, ניתן להשיג את התכליות שעמדו בבסיס הצורך להגיע לשומות מסוכמות, וזאת מבלי לפגוע בתכליות שהובילו לביטולו. בכל מקרה, מומלץ להגיש הסדרי פשרה מנומקים ומפורטים מקצועית ושמאית, המבהירים כדבעי לוועדה מדוע יש מקום לאשר אותם.

ולסיום: כידוע, כיום מקודמת רפורמה בחוק התכנון והבנייה, כולל סוגיית היטל ההשבחה. ייתכן לאור התפתחות ההליכים מאז שנת 2009 והנסיבות שאולי השתנו, וכדי להסדיר את האנומליה שנוצרה, יש מקום לעגן באופן ברור ומפורש גם נושא זה.