|
|
רובנשטיין, תום לב
|
|
|
א. דוח מבקר המדינה מס' 52ב' כלל פרק שעניינו הסדרים עם נגיד בנק ישראל לשעבר (פרופ' יעקב פרנקל) (ע' 1083-1073). הפרק עסק בהסדרים של פדיון מחלה, הוצאות אש"ל ופדיון חופשה, שבהם הוחלו על פרופ' פרנקל על-ידי הבנק הוראות החלות על עובדי הבנק, המעניקות תנאים טובים מאלה החלים על שרים שהנגיד מושווה אליהם על-פי הדין. בגין אלה קיבל הנגיד כספים. נושא אחר שנדון היה צבירת זכויות אקדמיות, שלא נסתיים הטיפול בו ולא שולמו כספים.
ביום י"ח אייר תשס"ב (30.4.02) פנה אלי עו"ד ד"ר יעקב נאמן בשם פרופ' פרנקל וביקש כי אכריע בשאלת זכאותו להטבות, תוך שציין כי אם אקבע שעל פרופ' פרנקל להשיב לבנק סכומים אלה - כולם או חלקם - הוראת פרופ' פרנקל אליו היא כי יש להשיבם מיד לבנק ישראל, זאת מבלי שיהיה בכך משום הכרה או הודאה כלשהן בנכונות הטענות שהועלו כלפיו.
ביום 12.5.02 שלח ב"כ פרופ' פרנקל לבנק ישראל המחאה ע"ס 238,000 ש"ח, שלהבנתו מהוה סך כל הכספים שזכאותו להם הוטלה בספק על-ידי המבקר והיועץ המשפטי של הבנק.
ב. עם קבלת הדוח החלטנו, פרקליטת המדינה ואנוכי, ביום כ"ו אייר תשס"ב (8.5.02), על - בין השאר - כינון צוות בראשות הגב' רחל סוכר, משנה לפרקליטת המדינה, ובהשתתפות גב' רות דוד מפרקליטות מחוז ת"א (פלילי), מר ד. גולדברג, מן המחלקה לסכסוכי עבודה בפרקליטות המדינה ומר י. למברגר, מן המחלקה הפלילית, לבדיקת הנושא. הצוות בדק את החומר מכל ההיבטים, וחיווה דעתו לאחר שקיבל חומר והסברים ממשרד מבקר המדינה. כן נפגשו פרקליטת המדינה והצוות עם עו"ד ד"ר יעקב נאמן בא כוחו של פרופ' פרנקל ועם עו"ד א. מונטג, היועץ המשפטי לבנק ישראל.
ג. ממצאי הצוות הוגשו לפרקליטת המדינה ואלי. הוחלט לאמץ את המלצותיו, והאמור להלן משקף עמדה זו.
ד. מבקר המדינה בדוח נתן ביטוי ראוי - בכל הכבוד - לצדדים המינהליים והאתיים הרלבנטיים, והמעונין יעיין.
ה. הצוות נדרש לשאלה אם היו בדו"ח המבקר ממצאים המצדיקים העברת החומר לחקירת המשטרה. שאלה זו נבדקה על-ידינו מטעמי נקיון הדעת והחובה כלפי הציבור, אף כי המבקר לא העביר אל כותב שורות אלה פניה על-פי סעיף 14 (ג) לחוק מבקר המדינה. לפי סעיף זה, אם העלתה הביקורת חשש למעשה פלילי, יביא המבקר את העניין לידיעת היועץ המשפטי לממשלה, והדבר נעשה לא אחת. לא נמצא בבדיקתנו שלנו כי יש בחומר שעמד לרשות הצוות, קרי, בפניות פרופ' פרנקל ובהחלטות בעלי תפקידים בבנק, ממצאים המצדיקים העברתו לטיפול המשטרה, לחקירה פלילית. פרופ' פרנקל השתית טענותיו על כך שהוא מקבל פחות מכפיפיו בתחומי דמי מחלה, פדיון החופשה והאש"ל, ונתקבלו בגינן החלטות בבנק ישראל, אם גם בדרך לא דרך, באשר לכך. הדרך המעשית לטפל בכך היא החזרת הכסף. אין בכך כדי למעט כלל ועיקר מכל אשר נאמר על-ידי המבקר באשר להתנהלות המעורבים השונים בנושא. על בנק ישראל ללמוד היטב את דו"ח המבקר ולהפיק לקחים מן התמונה הבעייתית בעליל העולה מתוכו, לרבות באשר לקבלת החלטות בדבר שימוש בכספי ציבור, ולאופן שבו נהגו הנגיד לשעבר ובכירי הבנק. זאת, בגוף שבכיריו צריכים להקפיד על קלה כחמורה בכספים כאלה.
ו. אזכיר, כי הביקורת נדרשה, בין השאר, לתהליך קבלת ההחלטות בבנק בנושאי הבדיקה, וקבעה כי התהליך לא היה תקין. מענה לטענות אלה יכול להיעשות, אם יוחלט על כך, על-ידי פניה לממשלה לשינוי החלטתה באשר להשוואת שכר הנגיד לשרים. אין אנו רואים לנכון להביע דעה בנושא.
ז. דוח המבקר עסק - כאמור - בארבעה נושאים שעניינם הסדרים עם הנגיד פרופ' פרנקל, קרי, פדיון ימי מחלה, פדיון ימי חופשה, החזר הוצאות אש"ל בחו"ל והסדר לצבירת זכויות אקדמיות. הביקורת מצאה ליקויים במישור המהותי הכרוכים במתן הטבות בשלושה מן התחומים - ימי מחלה, חופש ואש"ל, שעלותם מאות אלפי ש"ח, מעל לזכויות שרים אליהם צמוד הנגיד. לא שולמו לנגיד לשעבר כספים בנושא הזכויות האקדמיות. פרוצדורלית, ההסדרים נעשו בין הנגיד לכפיפיו ושלא על דעת היועץ המשפטי של הבנק, ולעתים אף בניגוד לדעתו, וגם בכך מצאה הביקורת ליקויים. יצויין כאן בהמשך לחוות דעת הצוות, כי אילולא פרש "המנהל הבכיר" הנזכר בדו"ח המבקר מתפקידו מזה זמן, היה מקום לפתוח בחקירה משמעתית בעניינו.
ח. 1. לאחר עיון בדוח המבקר ובחוות דעת הצוות הגעתי לכלל מסקנה, כי ביסוד הביקורת היתה עמדה משפטית של המבקר, במיוחד באשר לפדיון ימי מחלה וחופשה וכן לאש"ל, ועלי לעיין בה ולהידרש אליה.
2. בנושא דמי מחלה נקבע על-ידי המבקר כי "הודעות ממחלקת משאבי אנוש של הבנק על יתרת ימי מחלה אינן יוצרות זכות לפדיון ימי מחלה, שאיננה נכללת בהוראות שחלות על שרים". המבקר ציין, כי "גם אם הרציונל שעליו הצביע פרופ' פרנקל (בהקשר להשוואה בינו לבין עובדי הבנק בתחום זה -א"ר) נכון, הרי בסופו של דבר, הוראות הדין הן שקובעות. הזכאות לפדיון ימי מחלה קיימת רק כאשר הדבר מעוגן בהסדר מפורש שנקבע לדבר... על נגיד הבנק חל... חוק הגמלאות לנושאי משרה, שבו לא נכללת זכאות לפיצוי על חופשת מחלה שלא נוצלה". קרי, על-פי הדין לא היתה לנגיד זכאות כזאת, בהיותו צמוד כאמור לשרים. כדי לשנות זאת היה צורך לפנות "לממשלה בבקשה לשינוי התנאים, ולא להסתפק בהנחיה שהמנהל הבכיר הכפוף לנגיד, נתן בענין זה לסמנכ"ל למינהל". (ע' 1077-1076).
3. בנושא פדיון דמי חופשה חיוה המבקר דעתו, כי "כל עוד חלות על נגיד הבנק הוראות החלות על שרים, לא היה מקום לכך שהמנהל הבכיר יורה על ביטול הניכוי של שבעה ימי חופשה בשנה ועל שינוי החישוב בדבר פדיון ימי החופשה של פרופ' פרנקל, כך שתוחל עליו ה"פרקטיקה" שהופעלה כלפי מנהלי מחלקות בבנק...". הדבר עמד גם בניגוד לתקדימים עם נגידים קודמים. גם לענין זה היה על הבנק, לדעת המבקר, לפנות לממשלה (ע' 1080). ועוד: "ככלל, חוות דעתו של היועץ המשפטי של בנק ישראל קובעת את המצב המשפטי הקיים לגבי הבנק...", אך הבנק לא פעל לפיה (ע' 1081).
4. אף בנושא האש"ל החיל הבנק על פרופ' פרנקל, לדעת המבקר "מקצת הכללים החלים על שרים, דהינו כיסוי הוצאות בלי שנקבעה להן תקרה, ומקצת הכללים החלים על חברי הנהלת הבנק, דהיינו, החזר הוצאות בשיעור 40% מקצובת האש"ל..." (ע' 1079) ולא נתבקשה חוות דעתו של היועץ המשפטי של הבנק.
5. אין לומר, בכל הכבוד, כפי שנטען, מטעם פרופ' פרנקל, כי דו"ח המבקר אינו קובע את המצב המשפטי של הבנק. יש בדוח המבקר קביעה משפטית, והיא מקובלת עלי; זאת, גם אם אפשר היה להבין כי הוצג לפני פרופ' פרנקל מטעם משרד המבקר שהדו"ח דן בשאלת תקינות ההליכים בלבד ולא בזכויות המשפטיות. לאחר שעמדת פרופ' פרנקל הועלתה בפנינו על-ידי בא כוחו, והעניין נבדק גם על-ידינו, עמדתנו היא כי הנחת היסוד המשפטית של מבקר המדינה, לפיה ההסדרים נקבעו בניגוד לדין הקיים, קרי, בשוני מהשוואת הנגיד לשרים על פי הדין - היא נכונה.
6. אנמק בקצרה, ואתעכב רק על עיקרי הדברים, שפורטו בין השאר בהרחבה בדוח המבקר:
1. תנאי השכר והפרישה של נגיד בנק ישראל מוסדרים בסעיף 1 לחוק גמלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון, התשכ"ט-1969, בתוספת לו, ובהחלטת הממשלה מיום 3.8.69 כי "שכרו של נגיד בנק ישראל יהיה שווה לשכרו של שר וכי הוא זכאי לשירותים ולתוספות לשכר כשר". הוא הדין לעניני גמלאות (סעיף 1 להחלטת גמלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון (שרים ושאריהם), התשמ"א-1981).
2. אין אנו סבורים כי "שכר" לגבי הנגיד אינו כולל תשלומים אחרים. בענמ"ש 1844/00 תיכון נ. הממונה על הגמלאות (החלטה מ13.2.02-) נקבע כי ועדת הכנסת היתה מוסמכת לקבוע זכאות יו"ר הכנסת לפדיון חופשה מכוח הסמכתה בחוק שכר חברי הכנסת לקביעת "משכורת חודשית". מכאן, כמו ממקורות אחרים, ניתן ללמוד כי כלל תנאי העסקתו של נגיד הבנק טעונים אישור הממשלה, ובנק ישראל אינו מוסמך לקבוע הסדרים עם הנגיד ללא אישור הממשלה. הדבר מתישב גם עם ההגיון, כדי לשמור על הרמוניה של זכויות בתפקיד.
3. נוכח האמור, יש לקבל - בכל הכבוד - את עמדת היסוד של המבקר לעניין ההסדרים בהם מדובר. אכן, תיתכן טענה של "אנומליה" מסוימת בכך שנגיד בנק ישראל משתכר פחות מעובדיו הבכירים, אך הדבר קיים במקרים שונים גם במגזרים אחרים במערכת הממשלתית והציבורית. ואולם, ענין זה הוא לממשלה להחליט בו.
4. המצב המשפטי הקיים - ואין לנו אלא מה שעינינו רואות - כי ההבחנה לה נטען על ידי ב"כ פרופ' פרנקל בין שכר לבין "זכות נלוית" כמו פדיון ימי מחלה וחופשה אינה בהכרח רלוונטית לענייננו (ראה גם דב"ע מד4-1/ דן נ. ההסתדרות הכללית, פד"ע ט"ו 180). אין עילה להכיר בפיצול בין הוראת היסוד לגבי שכר שרים לבין זכויות נלוות.
5. נוכח האמור, משאין לשרים זכות לימי מחלה בהיותם מכהנים במשרה שלטונית, ועל כך אין חולק, כך גם לגבי הנגיד. אין הנושא כאמור נכנס לתחום הפלילי, גם אם ניסה הנגיד לשעבר להיבנות מהעדר התיחסות במקורות הנורמטיביים ל"זכויות נלוות", אך עליו להחזיר סכומים ששולמו בנושא זה. יצוין כי החזר זה מקביל למה שנדרש ונעשה לא אחת במקומות שונים בשירות הציבור, למשל ברשויות המקומיות.
6. באשר לפדיון חופשה, לשרים זכות בנושא זה, אך זו כוללת ניכוי מסוים, קרי, מחיקה של חלק מן הימים שלא נוצלו, וניכוי זה בוטל לגבי פרופ' פרנקל. יתכן שפרופ' פרנקל האמין כי הוא זכאי לאי הניכוי, כיוון שלעובדי בנק ישראל אין מנכים. אך כבר נאמר לעיל, שהתנאים שחלו עליו הם אלה של שרים, ולגביהם יש ניכוי. גם כאן אין הנושא נכנס בגדר הפלילי, אך במישור הזכאות מסקנת מבקר המדינה נראית לנו נכונה, ואף כאן על הנגיד לשעבר ולהחזיר את הסכומים ששולמו.
7. באשר להחזר הוצאות אש"ל בחו"ל. כאמור, קובע דו"ח המבקר, לאחר בדיקה עובדתית, כי הבנק החיל על פרופ' פרנקל הסדר של שעטנז בנושא דנן, קרי, חלק מן הכללים החלים על שרים - כיסוי הוצאות ללא תקרה לפי קבלות ובנוסף, תשלום של עד 25 דולר ליום - וחלק מאלה החלים על חברי הנהלת הבנק, קרי, 40% מקצובת האש"ל מלבד הלינה המשולמת לפי קבלות. דעתי היא, כי גם בנושא זה כפוף הנגיד להחלטת הממשלה, על פי הדין, ושינוי המצב היה טעון תיקון החלטתה, וככל שלא נעשה כן זכאי היה להסדר החל על שרים - דהיינו, הוצאות לפי קבלות ועוד 25 דולאר ליום, ולא להסדר אחר, גם אם יתכן שהוא ומנכ"ל הבנק האמינו אחרת, ושאין זה נכלל בגדר "שכר". שוב, אין הנושא בתחום הפלילי, אך אין מתקבל על הדעת עירוב בין שני סוגי האש"ל כשהתשלום נעשה לפי המרובה. התוצאה היא שעל הבנק לערוך חשבון לפי הסדר שרים לרבות בדיקת הוצאות ששולמו בכרטיס אשראי מוסדי של הבנק, ולפיו לסיים את ההתחשבנות.
8. באשר להסדר לצבירת זכויות אקדמיות: הנושא נבדק בהרחבה, ונסקרו על-ידי הצוות ההתכתבויות וההתייחסויות השונות. הנושא טופל בבנק באורח המעורר שאלות ותמיהות רבות, והגם שהמדובר בפריט העלול לכלול התחייבות כספית רבת היקף, היתה ההתיחסות בלתי מסודרת, בעיקרה בשיחות בעל פה, ללא בדיקת המצב המשפטי. לא הנגיד לשעבר ולא ראשי הבנק נהגו באורח מתועד ומוסדר כראוי. ואולם, כסף בענין זה לא שולם לפרופ' פרנקל, וכנמסר לנו גם הודיע הבנק לנגיד לשעבר ולבא כוחו, כי לא ישלם כספים בנושא זה שלא לפי פסק דין של ערכאה שיפוטית, וממילא מתייתר עיסוק מצדנו בנושא. אינני מוצא איפוא מקום להידרש לכך עתה, ואם ירצה פרופ' פרנקל, יברר זכויותיו בערכאות.
9. כללם של דברים:
א. אין, לדעתנו, תשתית לחקירה פלילית. אין בכך כדי לגרוע מן התמונה המינהלית של הליכים לא תקינים ולא ראויים, כעולה מדו"ח המבקר והדברים טעונים תיקון במבט צופה פני עתיד.
ב. את הכספים שניתנו בסעיפי פדיון חופשה ומחלה, בהמשך לדו"ח מבקר המדינה ולבדיקתנו, על הנגיד לשעבר להחזיר, ועל הבנק לבדוק אם סכום ההחזר שהופקד תואם את הכספים ששולמו בשערוך מתאים.
ג. באשר לאש"ל, על הבנק לערוך בירור כאמור לעיל, ולקיים התחשבנות בהתאם.
ד. כאמור לעיל, לא נידרש לשאלת הזכויות האקדמיות, ובידי פרופ' פרנקל, אם ירצה, לפעול לעניין זה לפי שיקולו כאמור.
ה. נשנתה כאן תופעה שאינה חדשה במינהל הציבורי הישראלי, הלובשת צורה ופושטת צורה, ומשרד מבקר המדינה נדרש אליה בדרכים שונות לא אחת, קרי, שבכירי ממשל ורשויות ציבוריות עושים בכספי הציבור מה שלא היו עושים בכספם שלהם, בין היתר ללא ייעוץ משפטי או תוך עקיפתו. התמונה מחייבת את הבנק להפקת לקחים אמיתית. זאת בחינת קל וחומר במוסד שעניינו כספי המדינה, שבכיריו צריכים להקפיד במיוחד בכספי ציבור על קלה כחמורה, מה שלא אירע במקרה דנן.
ב ב ר כ ה,
אליקים רובינשטיין
|
