הרשות מצפצפת? זבש"ך

במאמר זה נדון בסוגיית אכיפת החלטות ועדות הערר ובלקונה הקיימת כיום בחוק. כאשר אדם מקבל פסק דין לטובתו בבתי המשפט, הוא רשאי לגשת להוצאה לפועל או להליך בזיון בית משפט ולממשו, זאת בהתאם לפקודת הביזיון או חוק ההוצאה לפועל. לשכת ההוצאה לפועל או מקביליה אוכפות בדרכים הנתונה להן על-פי חוק את פסיקת בית המשפט, וזאת לעיתים אף ע"י נקיטת צעדים חמורים כנגד החייב המסרב לשלם או לבצע.

סעיף 1 לחוק ההוצל"פ מגדיר מהו "פסק דין" אשר מכוחו ניתן לפנות אליה. נראה שהחלטות ועדות ערר אינן חוסות תחת הגדרה זו, שכן היא כוללת החלטות ופסקי דין אזרחיים, לרבות תשלום הוצאות בעניין שאינו אזרחי. חוסר זה מתבטא גם בהגדרת "בית משפט", שלכל היותר כולל בית דין דתי. והנה, צפה לה הלקונה בחוק כאשר החלטות של גופים מעין-שיפוטיים, כגון ועדת ערר לפיצויים והיטלי השבחה וועדות ערר לתכנון ובנייה, לא מכובדות בתחום ההוצאה לפועל/בזיון ולא ניתן להן מענה מספק בחוקים אחרים.

ועדות הערר הוקמו בשנת 1995 לאור תיקון 43 לחוק התכנון והבנייה, ולמעשה ניתן להן תפקיד מעין-שיפוטי בחלק מהתחומים והחלטותיהן הן נדבך חשוב בתחום התכנון והבנייה. לפני שהוקמו ועדות הערר, הסמכות הייתה מחולקת לנושאים כך שסוגיות היטל השבחה היו נדונות בבית משפט שלום, תביעות פיצויים היו נדונות בבית המשפט המחוזי, והליכי תכנון היו נדונים בבתי המשפט השונים.

לך תגבה את הפיצוי

ועדות הערר נחלקות לשני סוגים עם סמכויות שונות. האחת היא ועדת ערר לפיצויים והיטלי השבחה, שלרוב הסעדים אשר היא מעניקה הם כספיים. למשל, בתביעת פיצויים בגין ירידת ערך, הוועדה יכולה להורות על תשלום כסף לנפגע, ובהיטלי השבחה הוועדה רשאית להורות על שינויים בשיעור ההיטל. השנייה היא ועדת ערר לתכנון ובנייה, אשר תיתן לרוב סעדים אופרטיביים, למשל הוראה בדבר קבלות/דחיית החלטה/הוצאת היתר בנייה, אישור או שינוי תוכניות ועוד. בדרך כלל הביקורת עליה היא בידי בית המשפט המינהלי מכוח עילות מנהליות ובפרשנות מצמצמת.

ישנם מקרים בהם ועדת ערר מכריעה בסוגיה לטובת אזרח, למשל בתביעת פיצויים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה, והמשיבה, שבדרך כלל תהיה רשות, לא פועלת בהתאם להחלטה השיפוטית ו"מושכת" את האזרח שנים רבות עד לקבלת הפיצויים המגיעים לו, אם בכלל. ישנם אף מקרים של החלטות ועדות ערר שהן בגדר צו עשה, ואם צו כזה לא מכובד על-ידי הרשות, קיימות לכך השלכות מרחיקות לכת הכוללות בין היתר הפסד ניכר ונזקים מצטברים. במקרים כגון אלו, ורבים אחרים, אזרחים נמצאים במאבק מתמיד מול רשויות ציבוריות על-מנת לקבל את שמגיע להם, אך הרשויות מושכות זמן מתעכבות ומתחמקות, והאזרח נותר "תלוי באוויר" עם הרגשה שיד הרשות על העליונה, כאשר בפועל אין לו כל אפשרות מעשית לאכוף את ההחלטה שניתנה לטובתו.

אין סמכות וכלים

נראה, כי למצב זה קיימות מספר סיבות. ראשית, ועדת הערר נעדרת יכולת וכלים להנפיק בעצמה את היתר הבנייה. כידוע, הנפקת היתר כרוכה במספר הליכים כגון בדיקות ודרישות בנוגע לאגרות בנייה, היטל השבחה, היטלי הפיתוח ועוד אשר חובה לגבות בהליך ההיתר.

שנית, קיים ספק אם מבחינה משפטית ועדת הערר מלכתחילה מוסמכת להנפיק היתר. בית המשפט המחוזי קבע (עת"מ 44471-05-17), כי ועדת הערר אינה מוסמכת להוציא בפועל את ההיתר. אם מבקש ההיתר עומד בתנאים הנדרשים לקבלתו והוועדה המקומית מתעלמת מהחלטות חלוטות של ועדת הערר, מבקש ההיתר רשאי לפנות לבית המשפט לעניינים מינהליים.

שלישית, ועדות מקומיות נמנעות לעיתים מלהנפיק היתרי בנייה מסיבות שונות, כגון כאשר ההיתר עומד בניגוד למדיניות שלהן או מטיל עליהן נטל כספי או אחר. בנסיבות אלה, ועל אף הוראות החוק הברורות, לוועדות המקומיות קיימת יכולת לעכב מתן היתרים על-ידי גרירת רגליים, הוספה של תנאים חדשים שונים ומשונים, דרישות כספיות חדשות והכל במטרה להימנע מהוצאת ההיתר.

פתרון חלקי לסוגיה ניתן במסגרת תיקון מס' 124 לחוק התכנון הבנייה. התיקון קבע, כי במקרה בו הוועדה המקומית אינה מנפיקה היתר בנייה על-אף החלטה של ועדת הערר, תוכל רשות הרישוי המחוזית, הפועלת תחת הוועדה המחוזית, לתת את ההיתר ויהיו נתונות לה כל הסמכויות של הוועדה המקומית ובכלל זאת גבייה של אגרות והיטלים.

ואולם, לתיקון זה יש חיסרון בולט: האזרח עלול להתעכב עוד, הוא נאלץ לעבור לערכאת תכנון אחרת, והיעילות הולכת ונעלמת. זאת ועוד: מדוע המחוקק יצר מלכתחילה הפרדה בין החלטות של ועדות ערר לבין החלטות של בית המשפט? מדוע לא יבוצעו בגוף אחד כל ההחלטות? האם ראוי להעניק לרשויות אפשרות להתעלם מצווי ועדת הערר?

עוד זמן ומשאבים

בפועל, האזרח שהרשות מתעלמת ממנו, נאלץ לפתוח בהליכים בבית המשפט, ורק לאחר מתן פסק דינו ניתן לפנות להוצאה לפועל. אלא שהדבר לא פשוט, גורם לעינוי דין, עלויות נוספות והתמשכות הליכים. גם במקרה בו בעל דין ירצה לפתוח בהליך של סדר דין מקוצר, גבייה בהליך כזה לא בהכרח תצלח כיוון שמספיק שהנתבע יעלה הגנה אפשרית ולו בדוחק מפני התביעה, המסלול יעבור לסדר דין רגיל.

תחושה קשה זו מתעצמת ביתר שאת כאשר המצב הפוך. אם הרשות מקבלת החלטה לטובתה בוועדת ערר כנגד האזרח, היא זכאית לפעול לגביית חוב ללא עיכובים, כאשר היא רשאית להטיל עיצומים חמורים שתכליתם לתמרץ את החייב לשלם בהקדם.

ראוי לציין, כי בעבר עלתה, הצעה במסגרת תזכיר תיקון 90 לחוק התכנון והבנייה, לתקן את החוק במטרה להקל על גביית פיצויים שנפסקו על-ידי ועדות ערר, אולם, למרבה הצער, הצעה זו לא קודמה.

התוצאה היא, שהאזרח ניצב בפני שוקת שבורה, ללא כל יכולת מעשית לממש את הכרעת ועדת הערר. האבסורד הוא שקיימת החלטה שיפוטית שהכריעה במחלוקת בין הצדדים, אלא שבמקום שיפנה להוצאה לפועל/הליך בזיון, הוא מוצא עצמו מתרוצץ בין משרדי הרשות בתחנונים, עד שהרשות ברוב טובה תואיל לשלם לו.

ראוי שהמחוקק יפתור לקונה זו, לרבות בדרך של סנקציה כספית אם הרשות איננה מכבדת את החלטת ועדת הערר ולא מציגה טעם ענייני למחדלה. בנוסף, על המחוקק לתקן את החוק כך שהחלטות ועדת הערר ייכנסו להגדרת פסק דין, על-מנת למנוע מוועדות סרבניות לשלם לאזרח ולכבד צווים והחלטות של ועדות הערר, ולהוקיע התנהלת זו.