הסנטור הרפבובליקני הבכיר לינדזי גראהם אמר בביקורו בישראל בשבוע שעבר, כי ארה"ב צריכה לחתום על הסכם הגנה עם ישראל. מטרתו הייתה לאותת לעולם כמה חשובה מערכת היחסים של ארה"ב עם ישראל. לדעתו, ההסכם יראה לקהילה הבינלאומית ש"התקפה על ישראל כמוה כהתקפה על ארה"ב". ברקע הדברים גם האינטרס הרפובליקני המובהק להתייצב לצד ישראל, בעוד בשורות הדמוקרטים נשמעים קולות עוינים.

אין זו הפעם הראשונה שרעיון הסכם הגנה אמריקני-ישראלי עולה על הפרק. החלטה 700 של בית הנבחרים מ-2006 קראה להידוק היחסים בין ישראל לנאט"ו, מגמה שתוביל בסופו של דבר לחברות מלאה בברית. יש להעריך מחוות מסוג זה ולו על שום כוונתן הטובה; אלא שמנקודת מבט ישראלית, הסכם הגנה עם ארה"ב עלול לייצר בעיות רבות מאלו שהוא יפתור.

הסכם הגנה כרוך במחויבות לנקוט פעולה צבאית במקרה של תוקפנות נגד אחד הצדדים; אלא שישראל מצהירה כבר עשרות שנים, כי היא אינה מעוניינת שחיילים אמריקאים יסכנו את חייהם למען ביטחונה. ירושלים אימצה את האמירה הצ'רצ'יליאנית המפורסמת "תנו לנו את הכלים ואנחנו נעשה את העבודה" (צ'רצ'יל לא בהכרח התכוון לזה, שכן הוא לא הסתיר את שמחתו כשארה"ב הצטרפה למלחמת העולם השנייה - אבל ישראל דווקא כן). עיקרון זה, המעוגן במחשבה הביטחונית של ישראל, הוא מרכיב חשוב באהדה שהיא זוכה לה בארה"ב. זוהי גם אחת מאבני היסוד בהבנה הבלתי-כתובה, אך האיתנה, השוררת בין ישראל ליהדות אמריקה ומקילה עליה להירתם ולממש את מחויבותה לסייע לישראל בהבטחת התמיכה החומרית והדיפלומטית של ארה"ב.

בזירה הבינלאומית, ישראל היא תומכת נאמנה של ארה"ב עוד מאז נתן דוד בן-גוריון את תמיכתו לפעולת האו"ם (שהובילה ארה"ב) בקוריאה, ביוני 1950. קשרי הביטחון העמוקים והרחבים בין שתי האומות מועילים מאוד לשני הצדדים, וישראל היא נכס ביטחוני לארה"ב מבחינות רבות. היא בעלת בריתה הטובה ביותר במזרח התיכון ומגלה נכונות לפעול צבאית בעת הצורך, באופן העולה בקנה אחד עם האינטרס האמריקני (נקודה שהובהרה היטב ב-1970, במהלך אירועי ספטמבר השחור בירדן).

פגיעה בחופש הפעולה

כיום, שיתוף הפעולה ההדוק הזה בא לידי ביטוי בתרגילים צבאיים משותפים, חלקם דו-צדדיים ואחרים רב-צדדיים, במזרח הים התיכון. ישראל גם מספקת לארה"ב מידע מודיעיני קריטי, מקיימת שיח פורה על תורת לחימה, ומפתחת טכנולוגיות מתקדמות המשולבות בצבא האמריקני. אפילו משרד ההגנה והממסד הצבאי האמריקניים, שהיו פעם עוינים לישראל, למדו להעריך את היחסים המיוחדים בין המדינות. למרות כל אלה, ישראל מעולם לא תבעה מארה"ב ערבות ביטחונית.

ישראל רוצה להיות עצמאית, ואילו הסכם הגנה, יהא טיבו אשר יהא, יפגע בחופש הפעולה שלה. בהקשר זה ראוי לציין, למשל, שהחברות האירופיות בברית נאט"ו (שארה"ב מובילה) זקוקות לאישור ממטה הארגון בבריסל כדי לפרוס את כוחותיהן. במהלך המלחמה הקרה, מטוסים גרמניים לא יכלו אפילו להמריא בלי אישור מבריסל. ישראל לא יכולה לסבול מגבלות כאלה. היא חייבת להשתמש בכוח כמעט ללא דיחוי בהתאם להערכת המצב שהיא מבצעת באופן עצמאי. ייתכן גם שהרציונל שלה לא תמיד יהיה מקובל על ארה"ב. יתר על כן: אם תוכר ישראל כבעלת בריתה הרשמית של ארה"ב, שימוש שכיח כזה בכוח עלול להפוך לארה"ב לנטל.

מן הצד השני, הסכם הגנה כרוך גם במחויבות לפעול לצד ארה"ב; זו הסיבה שכוחות נאט"ו פרוסים כיום באפגניסטן. ישראל נמנעה משליחת תגבורת צבאית לקוריאה (אם כי סייעה בדרכים אחרות, וזכתה להכרת תודה של הקוריאנים על כך), וייטנאם ואפגניסטן, שבכולן היו הכוחות האמריקאים מעורבים בלחימה, שכן היא עסוקה מספיק במלחמותיה שלה. יש להניח ששליחת חיילים ישראלים לחזיתות רחוקות לא תזכה לתמיכה מבית.

לשיקולים אלה מצטרף ההיבט הפוליטי. תהליך האשרור של הסכם מחייב בידי הסנאט עלול לעורר שאלות מורכבות. בהתחשב ברוחות השוררות בימים אלה באגף הפרוגרסיבי של המפלגה הדמוקרטית, ייתכן שנימות לא-נעימות יצופו ויעלו על פני השטח. לכן סביר להניח שיובהר, כי יש לתחום את היקפו הטריטוריאלי של הסכם ההגנה. ויש לציין: גבולותיה של ישראל שנויים במחלוקת אפילו באמריקה. אין זה נבון מצידה להביא להכרעה בסוגיה זו. אמנה המחייבת את ארה"ב להגן על ישראל בקווי 67' (בלבד) תביא למעשה לתוצאה הפוכה מזו שמצפים לה יוזמיה.

יתרה מזאת: יהיה צורך להגדיר את המקרה הספציפי שבו ניתן להפעיל את האמנה (ה"קזוס פודריס"). ארה"ב לא תסכים, מן הסתם, לפעול לצד ישראל בתגובה לכל פיגוע. אם נקודת ההפעלה לא תוגדר, האמנה תאבד מהאפקטיביות שלה, ובמקום להניב תועלת - היא תהפוך למוקד חיכוך. האם ניתן יהיה להפעיל את האמנה באופן אוטומטי? גם אז תשמור לעצמה ארה"ב את הזכות לפעול בהתאם להליכים החוקתיים שלה, ואלה עשויים להאריך את הזמן שיחלוף עד לקבלת הסיוע הביטחוני. מצבים מסוימים מחייבים נקיטת פעולה מיידית, ודקויות משפטיות כגון אלה עלולות להפוך את הסכם ההגנה למנגנון חסר תועלת.

המשאבים האמריקניים מוגבלים

לכך ניתן להוסיף את נטייתו המוכרת של הממשל האמריקני, ובמיוחד של הצבא, להתייחס למחויבויות מסוג זה ברצינות רבה. גם אם הסיכויים להפעלת ההסכם נמוכים, הפעלתו עדיין תחייב את האסטרטגים האמריקנים להגדיר את המשאבים והכוחות הנדרשים כדי לענות על צורכי החירום של ישראל. בהינתן המגבלות המוטלות היום על הכוחות האמריקנים, הקצאה כזו של משאבים לטובת תוכניות החירום של ישראל צפויה לעורר טינה, ובמיוחד בקרב הדרג הצבאי, שדווקא את הקשרים עימו הקפידה ישראל לטפח בעשורים האחרונים.

בעיה נוספת נובעת מההעדפה הברורה של וושינגטון לכך שכל בנות בריתה יאשררו את האמנות הבין-לאומיות הנוגעות לפיקוח על הנשק הגרעיני. ישראל מסרבת לחתום על הסכמים מסוג זה, בין היתר משום שהוכח, כי מנגנוני האימות שלהם רחוקים מלהיות מושלמים. מנקודת מבט ישראלית, האופן שבו הקהילה הבינלאומית, ובכלל זה ארה"ב, טיפלה במירוץ של קוריאה הצפונית ואיראן לנשק גרעיני רחוק מאוד מלהשביע רצון. מסיבה זו, ומשורה של טעמים אחרים, ישראל מגלה הסתייגות מהאמנה למניעת הפצתו של הנשק הגרעיני (NPT), ובעניין זה הגיעה להבנות דיסקרטיות עם הממשלים האמריקנים השונים. קיימת סכנה ממשית שדיון פתוח על הסכם הגנה יחזיר למוקד העניינים את המתחים שהיו רדומים במשך דורות בסוגיה זו.

יתרה מזאת: הסכם הגנה שניתן לפרשו כהרחבת ההרתעה הגרעינית של ארה"ב גם לזירה הישראלית, עלול להתפרש, בצדק או שלא בצדק, כאלטרנטיבה לנקיטת פעולה מונעת בנוגע למירוץ האירני לפצצה. ממשלים אמריקנים קודמים, כולל זה של הנשיא ברק אובמה, טענו שוב ושוב, כי לא יסתפקו ב"הכלה" (קרי: הרתעה) של אירן בשאלת הגרעין הצבאי. (בפועל, יש יסוד לחשש שהסכם הגרעין עם אירן ב-2015 אכן נועד בסופו של דבר להכין את הקרקע למדיניות כזו בהמשך הדרך). התחייבות אמריקנית לספק לישראל "מטריית הגנה" גרעינית, תעורר את השאלה האם וושינגטון (ואפילו ישראל) עודנה מחויבת באמת לעיקרון שלפיו יש למנוע בכל מחיר מיראן השגת נשק גרעיני.

לא צריך הגדרה פורמלית

מעבר לכורח הפוליטי משני הצדדים, ניתן לנסח את השאלה המכרעת בנוגע להסכם הגנה אמריקני-ישראלי במונחים של עלות-תועלת. העלויות השונות תוארו לעיל. אשר ליתרונות, ברית רשמית לא בהכרח תוסיף למרכיבי המפתח החיוניים לביטחונה של ישראל.

הסיוע הצבאי האמריקני, שאכן נותן בידי צה"ל את המשאבים החיוניים להתעצמותו ולאחזקתו, בהחלט מהווה מרכיב יסוד ביכולת ההרתעה של ישראל. אולם סיוע זה נשען על המחויבויות ארוכות הטווח (לעשר שנים) של הממשל ועל ההקצאות השנתיות של הקונגרס, ולא על הגדרה פורמלית של מעמד ישראל באמנה מחייבת. משקלה וגודלה של חבילת הסיוע האמריקני הן פונקציה של הנחישות האמריקנית לסייע לבעלת ברית, ואינם מושתתים על קיומה של אמנה רשמית. מסמך כזה גם לא ישנה את הדימוי ההרתעתי כלפי כוחות עוינים, הנשען כבר כיום על בסיס התמיכה העצום שיש לישראל במערכת הפוליטית בארה"ב.

הסכם הגנה אמריקני-ישראלי יעורר גם קשיים במישור הדיפלומטי. מבחינת היחסים בין ישראל לרבות ממדינות העולם השלישי, המגלות חשד כלפי מעצמת-העל, קיימת תועלת בהותרת מידה מסוימת של ריחוק פורמלי בין ירושלים לוושינגטון. בנוסף, בכפוף להסכם הגנה תוגבל עוד יותר יכולתה של ישראל להתחרות בתעשיות הצבאיות של ארה"ב. כבעלת ברית רשמית, יש פחות סיכוי שירושלים תוכל לנהל מגעים מדיניים אפקטיביים עם מוסקבה, לא כל שכן להיתפס על ידי הרוסים כמקום נאות לקיים בו פסגה משולשת ארה"ב-רוסיה-ישראל, בעניינים של ביטחון לאומי - כמו זו שהתקיימה רק לפני שבועיים.

לפיכך, הסכם הגנה בין ישראל לארה"ב אכן משקף סנטימנט מדיני יאה וראוי, ויש לראות ביוזמיו ידידי אמת שכוונתם טובה, אבל מעבר לרמה ההצהרתית, הוא אינו רצוי.