הגודל הנכון של תקציב הביטחון

הגם שמאמר זה עוסק בליקויים שבתהליך קביעת תקציב הביטחון ולא בסכום הכסף שנכון להקדיש לביטחון, נכון להדגיש גם שני הבטים המשפיעים על הקף התקציב:

• א. כל שנה, ערב דיוני התקציב, נשמעים קולות הקוראים לקיצוץ עמוק בתקציב הביטחון. מזכירים סכומים של 4 מיליארד ואף יותר. הרציונאל בו משתמשים בין היתר הוא השוואה בין תקציב הביטחון של ישראל לתקציבי הביטחון של אויביה הפוטנציאליים. על-פי אחת הטענות התקציב של ישראל גדול מתקציבי סוריה, ירדן ומצרים גם יחד ולכן ניתן לקצץ. טיעון זה מתעלם ממספר גורמי מפתח. אחד מהם הוא אופי מרבית העימותים הצבאיים של המאה ה-21 - עימותים שבין צבאות של מדינה לארגוני טרור וגרילה. כדי "לייצר" מחבל מתאבד נדרשים 100 דולר, אך כדי לסכל אותו נידרש מיליון? במה מסייעת השוואת תקציבי החמאס או חיזבאללה לתקציב צה"ל?

• ב. בנובמבר 2006 קיים ראש הממשלה דיון דחוף שעסק במענה לאיום הגובר של חדירת מחבלים (כמו גם פושעים) מגבול מצרים לישראל. הצבא הציג תוכנית, הכוללת הצטיידות באמצעים רבים. עלות התוכנית הייתה כמיליארד ש"ח אותם דרש הצבא כתוספת לתקציבו עקב "המשימה החדשה". ראש הממשלה לא אישר זאת ובצדק. הגנת הגבולות היא בליבת המשימות של צה"ל ואין כל הצדקה לתוספת תקציב. המסקנה הכללית יותר והחשובה יותר ממקרה זה היא - צרכי הביטחון משתנים עם הזמן. ישנן גזרות שנדרשו עבורן בעבר משאבים רבים (רמת הגולן) והיום פחות, וישנן גזרות שהצורך להשקיע בהן גובר. באתו אופן משתנה הצורך היחסי לתת מענה לסוגי איומים חדשים על חשבון ישנים. אם תקציב הביטחון ינוהל על בסיס רב-שנתי תתאפשר העברת כספים מנושא לנושא במסגרת התקציב. כפי שלא נכון לעשות קיצוץ חד כי "נגמרו המלחמות", כן לא צריך לתת תוספת תקציב כל פעם שעולה "צורך חדש".

במהלך 2004 הכינה ועדה בה היו חברים דוד עברי,יוסי קוצ'יק, יעקב שיינין והח"מ, הצעה בנושא תקציב הביטחון שהוצגה לממשלה באוגוסט 2004. היו בה ארבעה מרכיבים. שלושה כלליים ואחד קונקרטי:

• א. המלצה כי תקציב הביטחון יהיה תקציב רב-שנתי ששינויים במסגרת שלו ייעשו רק במצבים יוצאי דופן, וכתוצאה של יוזמת ראש הממשלה. אותה המלצה חזרה והופיעה בדוח של ועדת מרידור משנת 2006.

• ב. הומלץ כי התקציב הרב-שנתי יהיה בנוי מסכומים שנתיים קבועים (ריאלית). היות שהתל"ג גדל כל שנה ב-5-3 אחוזים הרי שחלקו של תקציב הביטחון בתוצר ילך ויקטן (באופן מתון). גם תקציב המדינה גדל כל שנה ולכן חלקו של תקציב הביטחון בתקציב כולו יקטן אף הוא כל שנה.

• ג. גוף המטה של הממשלה (המועצה לביטחון לאומי) יכין גרף המציג את הקשר בין גודל תקציב הביטחון ובין רמת הביטחון. הממשלה תוכל לקיים דיון מושכל באשר לנקודת התקציב שנבחרה על הגרף. למשל, יכולה הממשלה לשאול כמה ייחסך בתקציב הביטחון אם יוחלט כי ישראל מוותרת על יכולת פעולה צבאית ישירה נגד אירן. או אם הממשלה תסכים לקחת סיכון ולקבוע כי ב-X השנים הקרובות לא תהיה מצרים מעורבת במלחמה עם ישראל. כל אחת משתי הדוגמאות האלו מבטאת חיסכון אפשרי של מיליארדים. ה"תקציב הנכון" הוא התקציב המבטא את מידת הסיכון שמוכנים לקחת ואת המחיר האלטרנטיבי (על אילו שימושים "אזרחיים" נאלץ לוותר בכדי שכן יהיה לנו מענה לאיומים אלו).

• ד. המרכיב הקונקרטי היה המלצה על גודל תקציב הביטחון. הוכן גרף על-פי המומלץ לעיל, הוצגו המשמעויות של כל נקודה בו, וההמלצה הייתה לקבוע תקציב של 35 מיליארד ש"ח (לא כולל תקציב סיוע בדולרים).

הממשלה דנה בהמלצות הוועדה ולא אישרה אותן אך גם לא דחתה אותן. הנושא התמסמס. תקציב הביטחון בפועל היה כ-34 מיליארד ש"ח כל שנה. הפגיעה במוכנות (אימונים ורמות מלאי) העמיקה עוד יותר. באפריל 2006 קוצץ לפתע תקציב הביטחון בעוד 0.5 מיליארד. ביולי 2006 החליטה הממשלה לצאת למלחמה, וזאת מבלי שבדקה ומבלי שידעה מהי רמת המוכנות של צה"ל.

תקציב הביטחון במדינת ישראל הוא תוצאה של "התנגשות הענקים" - משרד האוצר ומשרד הביטחון. הוא מאושר במסגרת נוהל קבוע החוזר על עצמו כל שנה. להמחשה יתואר תהליך האישור של תקציב 2003 כפי שהתנהל בסתיו 2002. לתהליך היו ארבעה שלבים:

ביום חמישי בערב, שלושה ימים לפני הדיון בממשלה על תקציב המדינה קיים ראש הממשלה שרון דיון מכין עם מערכות האוצר והביטחון. ראשונים הציגו אנשי הצבא. הם הציגו את "הצרכים הביטחוניים ההכרחיים כש"תג המחיר" שלהם היה 39 מיליארד ש"ח. והוסיפו עם נימת אזהרה כי "כל שקל פחות מסכום זה יגרום לסיכון ביטחוני בלתי קביל". בהמשך, הציגו אנשי האוצר. הם ניתחו את כל הפרמטרים המקרו-כלכליים ובסופם קבעו את המסקנה הבאה: "תקציב הביטחון יהיה 30.6 מיליארד, וכל שקל נוסף לביטחון ימוטט את התוכנית הכלכלית". הפער בין העמדות היה 8.4 מיליארד ש"ח. לא היה כל סיכוי לגשר עליו באותו דיון ולכן ראש הממשלה הנחה את מנכ"ל משרדו להיפגש עם שני הצדדים על-מנת לגבש הצעת פשרה.

מנכ"ל משרד ראש הממשלה קבע פגישה דחופה למחרת (יום שישי). הצעת הפשרה שגובשה קבעה שתקציב הביטחון יהיה 32.6 מיליארד. 2 מיליארד יותר ממה שביקש האוצר, 6.4 פחות ממה שרצה משרד הביטחון.

הצעה זו הובאה לישיבת ממשלה שהתקיימה ביום ראשון ובה היא אושרה תוך מחאות של יתר השרים, שלפתע התבשרו כי עליהם לספוג קיצוץ של 2 מיליארד. החלק החשוב בישיבה היה התייחסות הרמטכ"ל. הרמטכ"ל אמר כי זו אומנם סמכות הממשלה להחליט על תקציב הביטחון, אך הוא מבקש כי תינתן לו אפשרות להציג לראש הממשלה את המשמעויות הביטחוניות של תקציב ("לא אחראי") זה. ראש הממשלה כמובן הסכים.

חודשיים אחר כך התקיימה פגישה בין צמרת הצבא לראש הממשלה. אלופי צה"ל, בזה אחר זה, הציגו את הפגיעה ביכולות הצבא. ראש הממשלה שהתחלחל כינס שבועיים מאוחר יותר ישיבת ממשלה לאישור הוספת עוד 4 מיליארד ש"ח לביטחון.

התהליך שתואר חושף שש בעיות, ארבע קשורות לתהליך ושתיים לתוצאה. הבעיות של התהליך הן:

• א. אין עבודת מטה מטעם הממשלה. לא מתקיים הליך מקצועי ה"מחבר" בין עלות לבין תועלת, בין תקציב לבין טיב המענה הביטחוני.

• ב. לא מתקיים בממשלה דיון ענייני. אין לשרים מושג בדבר הסיכונים הנובעים מתקציב מסוים לעומת סיכונים מופחתים בתקציב גדול יותר.

• ג. ההחלטה הסופית מתקבלת חודשים אחרי המועד שבו היא אמורה להתקבל. כתוצאה, משרדי הממשלה האחרים חווים "קיצוץ רוחבי" אחרי שסיימו לתכנן את שנת העבודה ותקציב משרדם היה מסוכם וסגור.

• ד. כל שנה מושקעת אנרגיה עצומה באותו תהליך שמביא לתוצאה אותה ניתן היה בעצם לצפות מראש. זה יוצר אי ודאות לגבי גודל תקציב הביטחון המונעת תכנון רב-שנתי אופטימלי.

מבחינת התוצאה המחיר הוא כפול:

• א. ישנן הוצאות שהן מוצדקות בעיני מערכת הביטחון אך סביר כי הן לא היו מאושרות על-ידי הממשלה לו רק ידע גורם כלשהוא להצביע עליהם. מוחמצת ההזדמנות לקיים בקרה אמיתית על סעיפי הצעת התקציב של מערכת הביטחון.

• ב. השרים, לרבות ראש הממשלה,לא מכירים את יכולות צה"ל. אין לרשותם גורם כלשהו – שאינו בעל עניין – שיסביר להם את המשמעויות הנגזרות מרמות תקציב שונות או מהן החלופות במסגרת תקציב נתון. במילים אחרות, אין גם בקרה אמיתית של הממשלה על "תפוקת הביטחון" הנוצרת, או הצריכה להיווצר, מרמות תקציב שונות.

ראש הממשלה אולמרט הקים ועדה בראשות דוד ברודט לבחון את סוגיית תקציב הביטחון בעקבות המלחמה בלבנון והיא הגישה לאחרונה את מסקנותיה. נראה כי ועדה זו הגיעה למסקנות דומות למוצע במאמר זה, לפחות בנוגע לצורך בתקציב רב-שנתי אולם הצורך לתת בידי שרי הממשלה כלי המחבר בין תקציב (תשומות) וביטחון (תפוקות) שישמש בסיס לכל דיון בנושא אינו פחות חזק.

בנוסף להמלצות לעיל באשר לטיפול בתקציב הביטחון ברמת הממשלה, יש צורך לבחון גם צעדים לייעול התהליכים של עיצוב התקציב ומימושו בתוך מערכת הביטחון. לא כל דבר שנראה נכון עד כדי אקסיומטי למשרד הביטחון או לצה"ל, הוא גם נכון בראייה "אזרחית", הנקייה ממחויבות להרגלים קיימים. לדוגמה, קיים במערכת הביטחון עיקרון לפיו "קצינים לא נוגעים בכסף". על-פי עיקרון זה, אחרי שהגורם המקצועי בצבא החליט איזה אמצעים הוא רוצה מועבר הנושא למשרד הביטחון שרק אנשיו מוסמכים להוציא את הדבר למכרז ולנהל את תהליך הרכש. נוצרת כפילות במערכות, שיש לה עלות של מיליוני שקלים.