הפיקוח מעל מחיריהם של עשרה מוצרי חלב, ובראשם הקוטג', הוסר בלא עבודת מטה ראויה ובלי שייבדקו האינטרסים של הצרכנים, תוך העדפה ברורה לאינטרסים של החקלאים בעידודו הנמרץ של השר
שלום שמחון. כך קובע (יום ג', 12.9.12)
מבקר המדינה, יוסי שפירא.
עד מאי 2006 היו מחיריהם של 20 מוצרי חלב נתונים בפיקוח ברמה הגבוהה ביותר. מיולי 2006 ועד יוני 2009 הסירו שרי האוצר והחקלאות את הפיקוח ממחיריהם של עשרה מוצרי חלב בארבע פעימות על-פי המלצת ועדת המחירים. מקצת המוצרים הללו הם מוצרים בסיסיים שצורכת רוב האוכלוסיה, ובייצורם לא מתקיימת מידה נאותה של תחרות. הורדת רמת הפיקוח הביאה אפוא לפגיעה בצרכנים, והם נאלצו לשלם מחיר גבוה בעבור מוצרי חלב אלה.
ביולי 2006 המליצה ועדת המחירים לשרים להוריד את רמת הפיקוח על מחירי גבינות הקוטג', לרבות קוטג' 5% שומן, בניגוד להחלטת הממשלה מאוגוסט 2005, שבה נקבע שמחירו יישאר בפיקוח פעיל. כתוצאה מכך לא נשארה אף לא גבינה לבנה רכה אחת בפיקוח פעיל, אף שמדובר בשוק ששולט בו מונופול: תנובה.
ואכן, בתוך זמן קצר עלה מחיר הקוטג' בשיעור חריג: קוטג' 9% התייקר ב-34% מיולי 2006 עד אוקטובר 2010, וקוטג' 5% התייקר ב-35.5% (בתקופה זו עלה מדד המחירים לצרכן ב-12%). מוצרים אחרים שרמת הפיקוח על מחיריהם הוּרדה התייקרו גם הם בשיעור חריג שבין 33.1% ("דני") ובין 37.7% (גבינה צהובה "גלבוע"). באותה התקופה התייקרו מחיריהם של מוצרי החלב שבפיקוח פעיל בשיעור ממוצע של 10% בלבד. בנוסף לכך, מינואר 2009 עד ספטמבר 2010 חלה ירידה הדרגתית של 11% במחיר החלב הגולמי, אך לא הייתה כל הוזלה במחירי מוצרי החלב לצרכנים. נתונים אלו היו ידועים למשרד החקלאות, שלא עשה דבר.
הנחה חסרת יסוד
שלום שמחון פעל בתקופות כהונתו כשר החקלאות להסדרת ענף החלב באמצעות חקיקתו של חוק תכנון משק החלב. המכסות לייצור חלב ומחיר המטרה שנקבעו בחוק זה מבטיחים את הייצור המקומי, ובצדם נקבע מכס גבוה כדי למנוע ייבוא. בהגבלות האלה יש משום תמיכה בענף החלב והגנה עליו, גם במחיר של הכבדה על הצרכן הישראלי, שלולא הגנה זו היה נדרש ככל הנראה לשלם מחיר נמוך יותר על מוצרי החלב.
המבקר מעיר למשרדי האוצר והחקלאות, שעל ועדת המחירים לבחון את ההשפעה האפשרית של הסרת הפיקוח הפעיל ממחירו של מוצר מסוים - ועל אחת כמה וכמה כשמדובר במוצרים שמשרד החקלאות בעצמו הגדיר מוצרים בסיסיים - גם כשנשקלות רפורמות כוללניות, כגון חקיקת חוק תכנון משק החלב. גם במקרים כאלה יש להעמיד לרשות השרים ניתוח ענייני מקצועי שמבוסס על נתונים בדוקים, ובייחוד נתונים המלמדים על פגיעה פוטנציאלית באינטרסים ציבוריים, כדי שיתקבלו ההחלטות המקצועיות, המושכלות והראויות ביותר. ניתוח כזה לא נעשה.
ההנחה שהסרת הפיקוח ממחיר מוצרי החלב תגביר את התחרות ותוזיל את מחירי המוצרים לצרכן, ספק אם היה לה על מה שתסמוך בגלל מבנה שוק החלב והריכוזיות הגבוהה הקיימת בו. נתונים אלה היו ידועים לפני שהחל תהליך הסרת הפיקוח הפעיל ממחיריהם של מוצרי החלב, אומר המבקר.
דוחות תנובה לא נבדקו
משנת 2007 ועד סוף 2010 לא דרש בן-דוד מהמחלבות דיווח שנתי על רווחיות המוצרים שהועברו מפיקוח פעיל לפיקוח ברמה נמוכה יותר, כנדרש בחוק הפיקוח. רק בפברואר 2011 דרש מחליפו, אורי צוק-בר, דיווח כזה - ואז התברר ששיעור הרווחיות ברוב המוצרים הללו הגיע ל-20%-30%, לעומת רווח של אחוזים בודדים בזמן הפיקוח.
משנת 2005 ועד מועד סיום הביקורת בינואר 2012 לא נבדקו בידי רואה חשבון חיצוני הדוחות הכספיים של תנובה. סל התשומות כיום מבטא אפוא את עלות רכיבי הייצור של תנובה בשנת 2004, לאחר הצמדתם למדדי המחירים בתוספת שיעור הרווח שנקבע לכל מוצר. המרווח הקמעונאי במחירי מוצרים הנתונים בפיקוח פעיל נקבע לפני שנים רבות ונע בין 10% ל-15%, וועדת המחירים לא דנה בכך ולא בדקה אם נדרש לעדכנו. רק בעקבות הגשת דוח ועדת טרכטנברג עלה הנושא לדיון בוועדת המחירים.
שפירא מסכם: "משרד החקלאות המליץ להוריד את רמת הפיקוח על מחיריהם של תשעה מתוך עשרה מוצרים שמחיריהם היו בפיקוח פעיל בלא ביסוס והנמקה ראויים, ובלי שבדק בפירוט לגבי כל אחד מהם אם שוררים בשוק תנאי תחרות המאפשרים את הורדת רמת הפיקוח, ואם המהלך אכן יתרום להגברת התחרות במשק ולהורדת מחירים. גם משרד האוצר, שנציגו מכהן כיו"ר ועדת המחירים הממשלתית, לא דרש בדיקה כזאת. התוצאה הייתה עלייה ניכרת במחיריהם של רוב המוצרים שרמת הפיקוח על מחיריהם הורדה.
"בשנים 2011-2006, שבהן פעל משרד החקלאות נמרצות לקדם את חקיקת חוק תכנון משק החלב, לא ניתנה הדעת בצורה מספקת גם להגנה על האינטרס של ציבור הצרכנים. גם לאחר שאושר החוק בכנסת באפריל 2011, היו גורמים במשרד החקלאות שביקשו להסיר את הפיקוח הפעיל ממחיריהם של מוצרים נוספים, משום שמשרד החקלאות התחייב לפני משרד האוצר שיעשה זאת כתהליך משלים לחקיקת החוק".
הפיקוח הכרחי
כריכת רמת הפיקוח על מחיריהם של מוצרי חלב בחקיקת חוק תכנון משק החלב, בלא שמשרדי החקלאות והאוצר בחנו כיאות את האינטרסים של הצרכנים, אינה מתיישבת עם החובות המוטלות על השותפים לתהליך, ובהם השרים שבידיהם הופקדו סמכויות ההחלטה והאחריות להבטיח את האינטרס הציבורי. "התוצאות של תהליכים אלה הביאו לפגיעה בכלל הציבור, ובעיקר בשכבות החלשות הצורכות את המוצרים שהיו בפיקוח, שמוציאים נתח גדול יחסית מהכנסתם לצריכת מוצרי מזון, ולכן כל העלאה במחיריהם פוגעת בהן במישרין, מבלי שניתנה על כך הדעת כראוי", נאמר בחוות הדעת.
לדעת המבקר, "הורדת רמת הפיקוח על מחיריהם של מוצרי חלב לרמה הנמוכה ביותר בשוק ריכוזי, בלא שבשלו תנאי תחרות ממשיים, פגעה קשות באינטרסים הכלכליים של ציבור הצרכנים ובאמון שלו באופן קבלת ההחלטות על-ידי גופי השלטון. יש לתקן קודם כל, במידת האפשר, את הכשלים בשוק, ורק אחר כך לבחון את האפשרות להוריד את רמת הפיקוח על מוצרים נוספים.
"אמנם הפיקוח על המחירים הוא פתרון ביניים, חלקי ולא יעיל להסרת פגיעתם של כשלים תחרותיים, אולם במצב השוק הקיים של מוצרי החלב בישראל ונוכח הליקויים שהועלו בחוות דעת זו, יש לבחון, בין היתר, את הצורך בחידוש הפיקוח ברמה הגבוהה ביותר על מוצרי חלב בסיסיים, כדי להבטיח קיום בכבוד לצרכנים מקרב השכבות מעוטות היכולת". עוד קורא שפירא למצוא את הדרך לשמוע את נציגי הצרכנים לפני קבלת ההחלטות בנושא הפיקוח.
