דרושים לרפורמה הקרקעית איזונים ובלמים

בעת האחרונה מתנהל ויכוח ציבורי ער לגבי הרפורמה במינהל מקרקעי ישראל. מרכיבים מרכזיים ברפורמה המוצעת הם הסרת חסמים של פיתוח תשתיות, בינוי ושיכון באמצעות צמצום תפקידיו של המינהל; הקמת רשות מקרקעין ממשלתית שתתווה את המדיניות הקרקעית; הפרטת קרקע עירונית המיועדת למגורים ולתעסוקה; ביזור תהליכי תכנון לרשויות מקומיות ויזמים פרטיים. הטענה הבסיסית העומדת בשורש הרפורמה היא כי בעקבות תהליכים אלה ניתן יהיה לקדם פיתוח וצמיחה כלכלית לצד קידום הרווחה ובכלל זה אספקת דיור לקבוצות נזקקות. מנגד, יש מי שמזהירים מפני "שוד הקרקעות" הגדול, פגיעה בשכבות החלשות ובסביבה.

השאלה הניצבת בפני הציבור היא, לאן מוליכה הרפורמה? האם צודקים אלה התומכים בה ומונים את יתרונותיה או אולי הצדק עם המתנגדים המזהירים מפני התוצאות ההרסניות הגלומות בה? על-מנת לברר שאלה זו, מן הראוי להתבונן ולהעריך את המרכיבים העיקריים של הרפורמה, לנתח את אפשרויות התפתחותם בעתיד ועל סמך זאת, להתוות דרכים לפעולה.


רפורמה בתנאים של אי-ודאות

הרפורמה אפופה במידה גבוהה של אי-ודאות המתגלה בתחומים שונים:

1. בניגוד לתוכנית משרד האוצר שמבקשת להקנות עדיפות בפיתוח לאזורי הפריפריה, תוך דגש על פיתוח הנגב והגליל, הרפורמה כלל אינה מתייחסת ליעדים לאומיים אלה. בתקופה שבה עיירות הפיתוח הולכות ומידלדלות והאוכלוסיה נודדת למרכז הארץ, ניתן לצפות שקברניטי המדינה יתייחסו ואף ינסו לתקן תהליכים אלו דרך הרפורמה המוצעת.

למרבה הצער, אין לכך כל ביטוי בתוכנית. הפרטת קרקעות ושיווקן לידיים פרטיות עלולים להוליך לחיזוק המגמות של התרכזות האוכלוסיה במרכז והמשך הדעיכה של אזור השוליים. לא ברור כיצד ניתן יהיה לתאם בין מדיניות פיזור האוכלוסין, המעניקה עדיפות לאזורי שוליים, לבין שיווק הקרקעות ליזמים פרטיים, וביזור התכנון מהמינהל לגופים מקומיים וליזמים פרטיים שלהוטים לפתח ולבנות באזורי הביקוש במרכז הארץ. הבעיה מתעצמת בשל החשש לזליגה מקרקעות עירוניות לחטיבות קרקע לא עירוניות, שמסומנות ככתמים לפיתוח בתוכניות מתאר. כמו-כן, אין קריטריונים להקצאת קרקעות לשיווק ולא ברור מה תהיה מדיניות הרשות החדשה.

2. מבחינה תכנונית-מקומית, לא ברור עד כמה יוכלו הרשויות המקומיות לעמוד מול לחצי היזמים שרכשו קרקעות ועתה יבקשו להפיק את מרב הרווח מהן. הרשויות המקומיות אכן עומדות יום-יום מול צרכים מתרבים ומשאבים מתמעטים, אולם דווקא בתחום התכנון הן חסרות את הידע המקצועי ואת הריחוק הנדרש מיזמים וממפתחים. קיים, על כן, חשש גדול פן הלחצים של היזמים לתכנון מהיר, עמוס, שאינו מתחשב בכושר הנשיאה ובצרכים החברתיים, ייענו לרוב בחיוב.

3. מבחינה כלכלית, לא ברור כיצד שיווק קרקעות במסגרת תוכניות מתאר מקומיות יתרום להסרת חסמים בתחום התשתית, השיכון והבינוי. הניסיון במרכזי ערים מראה כי יזמים שקיבלו זכויות אינם מזדרזים לבנות ולפתח. להפך, הם מעדיפים להשביח את ערך הקרקע על-ידי משא-ומתן ממושך שבמהלכו מואט ולעתים אף נחנק הפיתוח העירוני. ראו הדוגמה של מרכז העיר ירושלים.

4. מבחינה חברתית, טוענים מצדדי הרפורמה כי היא תקדם פתרונות של דיור בהישג יד לזוגות צעירים ולנזקקים. כך למשל, בנאומו במסגרת פורום קיסריה אמר ראש הממשלה בנימין נתניהו: "המטרה היא דיור זמין, זול ומהיר אך גם לצמצם פערים. לעשירים יש דירות אבל לישראלי הממוצע יש בעיה ולכן הרפורמה סוגרת פערים".¹ אולם בהגדרת תפקידי רשות המקרקעין החדשה אין כל התייחסות לנושא החברתי. כלל לא ברור כיצד שיווק הקרקעות ליזמים פרטיים יעודד אספקת דיור לזוגות צעירים ולקבוצות נזקקות. להפך. השיווק של חטיבות קרקע גדולות בהיקף שלא יפחת מ-10,000 יח"ד, מעביר ליזמים נכסים ללא כל התחייבות מצדם לקדם את הרווחה. אחד הדברים המקוממים ברפורמה המוצעת הוא חוסר ההתייחסות להתיישבות החקלאית תוך היאחזות בטיעון הכושל שנושא ההתיישבות החקלאית נמצא בבג"צ ולכן אין דנים בו. הרפורמה היא בתחום החקיקה הראשית ומחובתו של המחוקק להתייחס לכלל הציבורים, ובכלל זה עיגון זכויות החקלאים בקרקע למגורים. ההתייחסות הנוכחית אינה אלא גילוי של איפה ואיפה, וחלוקת העם לשניים.

5. מבחינה סביבתית, לא ברור כיצד תדאג הרשות הממשלתית החדשה לדורות הבאים בתחום הסביבה. כיצד יישמרו שטחים ירוקים במרכז הארץ? בהצעת החוק המתגבשת אין כל התייחסות ספציפית לסוגיה זו.

ניתן לראות בבירור כי אי הוודאות אופפת את כל מרכיבי הרפורמה - את המדיניות האמורה להנחות את רשות המקרקעין הממשלתית, את העברת הקרקעות ושיווקן מידיים ציבוריות לידיים פרטיות ואת קיצור תהליכי התכנון. המדיניות יכולה לנוע מהתמקדות בצמיחה ופיתוח עירוני המוטים לעבר מרכז הארץ ולעבר השכבות החזקות ועד להתמקדות ברווחה ופיתוח אזורי שיוטו לעבר קבוצות נזקקות ולאזורי השוליים בנגב ובגליל. העברת הקרקעות ושיווק קרקע למגזר הפרטי יכולה להיות גדולה או מצומצמת. קיצור תהליכי התכנון יכול להיות מתון ומבוקר או גורף וכולל.


הערכת מצב באמצעות תסריטים

נוכח אפשרויות אלה יש להיערך מבעוד מועד להערכת המצבים האפשריים בעקבות הרפורמה ולנקוט באמצעים על-מנת למנוע תוצאות קשות למשק ולחברה. המבחן של מדינאים וקובעי מדיניות הוא בקבלת החלטות מושכלות המושתתות על הערכת מצב מפוכחת. לכן, אין לקבל את הטענה האומרת כי הרפורמה תצטרך לעמוד במבחן התוצאה. זה עלול להיות מאוחר מדי למדינה ולחברה כאחת. לאחר שיופרטו קרקעות ויוקנו זכויות קניין, יהיה קשה ואף בלתי אפשרי לחזור ולתקן. מוצע, על כן, לעצור בשלב זה ולבדוק לאן עשויה להוליך הרפורמה – כלומר, מה עשויות להיות תוצאותיה מבחינה מרחבית, חברתית וכלכלית. בהתאם לכך יש לנקוט מראש בצעדים שינתבו אותה לאפיקים מועילים לחברה ולמדינה כאחת.

בהערכת המצב יש להתייחס גם לאפשרות שהרפורמה לא תיושם, אם סיעות הכנסת יכשילו אותה. השאלה שצריכים לשאול אלה הפועלים לסכל את הרפורמה היא, האם המצב הקיים עדיף על רפורמה שבה יוכנסו התיקונים הדרושים. לדעתי, לא נעשתה כל חשיבה מעין זו עד היום. הרוחות הלוהטות מונעות דיון שקול. יש מי שמתנגדים באופן נחרץ, יש מי שתומכים בהתלהבות, אך אין עצירה ובחינה עמוקה של מכלול התוצאות האפשריות.

במאמר זה בכוונתי להציע הערכת מצב המתייחסת לשלוש אפשרויות, המוצגות ונבחנות באמצעות התסריטים הבאים:

• ללא רפורמה

• רפורמה בשירות הנדל"ן

• רפורמה בשירות החברה