היערכות משרד התחבורה למתן שירותי תובלה למשק האזרחי והיערכות צה"ל לגיוס כלי רכב בשעת חירום

תקציר

משאבי התובלה היבשתיים במדינה מצויים בכמות מוגבלת, והם נדרשים בשעת חירום לתת מענה הן למשימות צה"ל והן למשימות המשק האזרחי. על-פי חוק רישום ציוד וגיוסו לצבא הגנה לישראל, התשמ"ז-1987 (להלן - החוק), ומכוח סמכויות שר הביטחון פועל המרכז לגיוס אמצעים וריתוק משקי (להלן - מרכז לאו"ם) שבאגף הטכנולוגיה והלוגיסטיקה בצה"ל לאיתור ולגיוס כלי הרכב עבור יחידות צה"ל בשעת חירום, ולריתוק מפעלים חיוניים בהתאם לצורכי צה"ל בשעת חירום. הרשות הארצית לתובלה יבשתית בשעת חירום שבמשרד התחבורה (להלן - הרשות לתובלה) היא אחת מרשויות המשק לשעת חירום (להלן - מל"ח), והיא אחראית במשרד התחבורה לארגון, לתכנון ולהכנת מערך התובלה למתן שירותי תובלה יבשתית למשק האזרחי בשעת חירום. החוק נותן לצה"ל קדימות בגיוס ציוד הדרוש לו. ראש אגף הטכנולוגיה והלוגיסטיקה בצה"ל (להלן - אט"ל) הוא הסמכות העליונה לעניין יישום החוק, ומפקד מרכז לאו"ם עומד בראש ועדה עליונה מייעצת המורכבת, בין היתר, מנציגים של שישה משרדי ממשלה, הדנה בבקשות שמגישות לה רשויות ייעודיות לשחרור מחובת גיוס לצה"ל של כלי רכב לטובת המשק האזרחי (להלן - הוועדה לשחרור ציוד) וממליצה בפני ראש אט"ל על דחייתן או אישורן.

פעולות הביקורת

בחודשים מרס 2008 עד ינואר 2009 ערך משרד מבקר המדינה, לסירוגין, ביקורת ברשות לתובלה שבמשרד התחבורה ובמטה מל"ח ארצי לבדיקת הארגון, התכנון וההכנה של מערך התובלה האזרחי למתן שירותי תובלה יבשתית למשק בשעת

חירום. במרכז לאו"ם שבאט"ל נבדקו מספר סוגיות הקשורות להיערכותו להעמיד לרשות יחידות צה"ל את כלי הרכב הדרושים להן בשעת חירום. כמו-כן, נבדק ההליך לשחרור כלי רכב מחובת גיוס לטובת המשק האזרחי. בדיקות השלמה נערכו במשרד הביטחון: ברשות העליונה לשעת חירום שבאגף ארגון בקרה ומינהל, במינהל ההרכשה והייצור ובאגף למחשוב ומערכות מידע; ברשות העליונה לדלק שבמשרד התשתיות הלאומיות; במינהל כוח אדם לשעת חירום ומל"ח שבמשרד התעשיה, המסחר והתעסוקה; ובאגף התקציבים שבמשרד האוצר. בירורי השלמה נערכו עד מאי 2009.

עיקרי הממצאים:
היערכות הרשות לתובלה במשרד התחבורה

• 1. ארגון שירותי התובלה האזרחיים בשעת חירום

• א. על-פי החוק, לצה"ל קדימות בגיוס כלי רכב בשעת חירום. נמצא, כי הקצאת משאבי התובלה במשק בין צורכי צה"ל לבין צורכי המשק האזרחי נעשית בלי שקיים גורם-על שלו ראייה מתכללת, שתאפשר להביא בחשבון את כל השיקולים ותאזן בין שתי מערכות אלו.

• ב. בשנת 2002 ערכה חברה אזרחית עבור מטה מל"ח ארצי דוח שבחן, בין היתר, את כושר התובלה הקיים במשאיות ובתומכים לעומת הביקושים החזויים לשירותי תובלה בשעת חירום (להלן - הדוח). הדוח העלה, בין היתר, פערים ניכרים ביכולתה של הרשות לתובלה לספק את שירותי התובלה הדרושים בשעת חירום. הדוח כלל תוכנית לשיפור היערכותה של הרשות לתובלה. לא נמצאו סימוכין לכך שהדוח נדון במשרד התחבורה ובמטה מל"ח ארצי ושהרשות לתובלה נערכה בהתאם להמלצותיו.

• ג. הרשות לתובלה לא בחנה ולא עדכנה את הנתונים משנת 2002, המתייחסים לביקוש לשירותי תובלה, אף על-פי שמאז חלו שינויים בגודל האוכלוסיה ובמבנה ענף התובלה במשק. כתוצאה מכך, אין לרשות לתובלה תמונת מצב עדכנית של נתוני הביקושים החזויים בשעת חירום.

• ד. למרות ההחרפה באיומים על העורף, שיש בהם אף כדי להעצים את הדרישות לשירותי תובלה למשק האזרחי, לא חלו שינויים מהותיים בסדרי חלוקת אמצעי התובלה בין צה"ל למשק האזרחי ולא צומצמו החוסרים, שעליהם הצביע הדוח. מטה מל"ח ארצי והרשות לתובלה לא פעלו מול הדרגים הגבוהים בצה"ל ומול שר הביטחון כדי להביא לשינוי יסודי במצב.

• 2. דוח כוננות מערך התובלה היבשתית בשעת חירום

מטה מל"ח ארצי מעביר לסגן שר הביטחון דוח כוננות חודשי, הכולל, בין היתר, נתונים המתייחסים למצאי המשאיות והתומכים הקיים בפועל לעומת נתוני הביקושים החזויים בשעת חירום, שכאמור לא נבחנו משנת 2002. במהלך הביקורת הסתבר שקיימים חילוקי דעות בין מטה מל"ח ארצי לבין הרשות לתובלה בנוגע

• לשאלה אם נתוני המצאי שבדוח הכוננות מצביעים על קיומם של חוסרים במספר כלי הרכב העומדים לרשות המשק האזרחי או לאו.

• 3. היערכות משק התובלה במשאיות ובנהגים

• א. בהתאם להבנות שהושגו בין מטה מל"ח ארצי והרשות לתובלה לבין צה"ל, 30% מהמשאיות שיעמדו לרשותם של משרדי ההובלה (המהווים מפעלים חיוניים של הרשות לתובלה) בשעת חירום יהיו משאיות אורגניות . בפועל רק כ-13% מכלי הרכב במשרדי ההובלה הם כלי רכב אורגניים.

• ב. הרשות לתובלה לא קבעה למשרדי ההובלה את מספר כלי הרכב, ובהתאמה לכך את התקנים למספר הנהגים הדרוש, כדי שאלו יוכלו לתת מענה לביקושים החזויים לשירותי תובלה, שיופנו אליהם בשעת חירום. כמו-כן, מספר הנהגים שהוקצו לרשות לתובלה, אינו עונה למצאי המשאיות הקיים בפועל.

• ג. מאז שנת 2006 לא נערכו השתלמויות לנהגים שאינם מקצועיים, האמורים להפעיל רכב כבד בשעת חירום. הדבר פוגע בכשירותם של נהגים קיימים ומונע את צירופם של נהגים נוספים.

• 4. היערכות להובלת דלק - במרס 2006 התעוררה בעיה מסוימת בהספקת דלק לשעת חירום. משרד מבקר המדינה מעיר, כי נוכח המשמעויות של פגיעה בהיערכות ובמוכנות להובלת דלק בשעת חירום לצורכי המשק האזרחי, על הגורמים במשרד הביטחון, במשרד האוצר ובצה"ל לקבל בהקדם החלטה לתיקון המצב. היה ולא יימצא בהקדם פתרון למחלוקת האמורה, ראוי להעלות את הנושא לשר הביטחון, מתוקף אחריות-העל שלו לטיפול בעורף בכל מצבי החירום.

• 5. היבטים ארגוניים של שליטה ובקרה בהפעלת מערך התובלה

היערכותה של הרשות לתובלה לשעת חירום מצטמצמת, בעיקר, להבטחת פעילותם של משרדי ההובלה, המהווים מפעלים חיוניים שלה, ללא ראייה מתכללת ושליטה ובקרה על משאבי התובלה במשק, במטרה להביא למיצוי יעיל יותר שלהם בשעת חירום. מכלול הממצאים מעמיד בספק את יכולתה של הרשות לתובלה לספק את שירותי התובלה הנדרשים למשק האזרחי בשעת חירום. הדבר מקבל משנה חשיבות נוכח התגברות האיומים על העורף האזרחי בשנים האחרונות.

היערכות מרכז לאו"ם בצה"ל

בדיקת היערכותו של מרכז לאו"ם לגיוס כלי רכב לשעת חירום העלתה, כי ככלל היערכותו סדורה. עם זאת, נמצאו ליקויים במספר תחומים, כמפורט להלן:

• 1. חלוקת משאבי התובלה לשעת חירום משליכה על היערכותם של המשק הצבאי ושל המשק האזרחי, דבר המחייב קביעת מדיניות עקרונית של אט"ל כדרג מטכ"לי. על-אף זאת, מרכז לאו"ם קיבל החלטות בתחומים מרכזיים של מדיניות באופן עצמאי, ללא מעורבות אט"ל.

• 2. בצה"ל קיים עודף של כ-60% במצאי המשאיות (לעומת התקן), שיעמדו לרשותו בשעת חירום. זאת, שעה שבמשק האזרחי קיים מחסור במשאיות כאלה. למרות זאת, צה"ל לא עשה את הפעולות הדרושות כדי לשחרר כמות גדולה יותר של משאיות מחובת גיוס לצה"ל לטובת המשק האזרחי.

• 3. קיים חוסר איזון במצאי של כלי רכב מסוימים ביחידות מרחביות של רכב מגויס, כך שבחלקן קיים עודף לעומת התקנים שעה שבאחרות קיים חוסר ניכר.

• 4. בחלק מהיחידות המרחביות של רכב מגויס קיימים פערי איוש של בעלי תפקידים במילואים במקצועות קריטיים, שעלולים לפגוע בתהליך גיוס כלי רכב וציוד מכני הנדסי בשעת חירום.

• 5. השיטה הקיימת, שלפיה נקבע ציון לכשירותו של מרכז לאו"ם בלא התייחסות בנפרד גם לכשירותה של כל יחידת משנה שלו (הפועלת עצמאית כיחידה מרחבית של רכב מגויס), אינה משקפת לאשורה את כשירותו של מרכז לאו"ם.

סיכום והמלצות

היערכות נכונה להספקת שירותי תובלה לצורכי צה"ל ולמשק האזרחי לביצוע משימותיהם בשעת חירום מחייבת, בין היתר, קיומם של אמצעי תובלה יבשתיים בכמות מספקת למתן מענה לצרכים של שני גורמים אלה. בהיותם של אמצעי ההובלה במשק מצויים בכמות מוגבלת, קיימת חשיבות שחלוקת המשאבים תתבצע בראייה מתכללת, המביאה בחשבון את כל השיקולים, ומאזנת בין צורכי צה"ל לצורכי המשק האזרחי.

ממצאי הביקורת העלו, כי היערכותה ומוכנותה של הרשות לתובלה אינן מתאימות למשימותיה, בעיקר בנוגע לכמות כלי הרכב ולמספר הנהגים הדרושים לה לשעת חירום, וכן באי-היערכותה בראייה מתכללת של הניהול, השליטה והבקרה, שיאפשרו מיצוי מיטבי של משאבי התובלה המוגבלים הקיימים במשק. ליקויים מהותיים אלה מעמידים בספק את יכולתה של הרשות לתובלה לספק את צורכי המשק האזרחי בשעת חירום. הכרחי שמשרד התחבורה, בשיתוף עם רשות החירום הלאומית, יפעלו לשיפור היערכותו ומוכנותו של משק התובלה האזרחית בשעת חירום.

ניתן לציין לחיוב, כי לצורך היערכותו העמיד צה"ל לרשות מרכז לאו"ם את משאבי כוח האדם והאמצעים הדרושים לו, והקצה ליחידותיו את מרב אמצעי התובלה, בהתאם לצרכים הדרושים להן.

מאחר שסוגיית כלי הרכב היא אחת מאבני היסוד בהיערכותו של המשק לשעת חירום ונוכח החרפת האיומים על העורף, משרד מבקר המדינה חוזר על המלצתו משנת 2000 , על הצורך בדיון מחודש בנושא חלוקת המשאבים בין צה"ל לבין המשק האזרחי. מתוקף אחריותו הכוללת של שר הביטחון לטיפול בעורף במצבי חירום, ראוי שסוגיה זו תידון ברשות החירום הלאומית, כדי שזו תבחן, בשיתוף עם ראש אט"ל, בהיותו הסמכות העליונה בצה"ל ליישום החוק, ועם הרשות לתובלה, את סדרי העבודה הקיימים ואת הצעדים הדרושים כדי להביא למיצוי מיטבי של פוטנציאל כלי הרכב במשק.