ניהול ופיקוח של שווקים וירידים על ידי רשויות מקומיות שנבדקו היה לקוי. הועלו ליקויים בפיקוח ואכיפה של מספר ועדות מקומיות על הבנייה הלא חוקית בשווקים. משרד מבקר המדינה רואה ממצאים אלה בחומרה, שכן חלק מן הליקויים מסכנים את בריאות הציבור ואת ביטחונו.
כך למשל, הליקויים בפיקוח על התברואה מסכנים את בריאות הציבור, הליקויים בטיפול בתשתיות, בבטיחות אש ובהריסת מבנים לא חוקיים, גורמים לסכנות בטיחותיות העלולות להביא לפגיעה בגוף ובנפש, והליקויים באבטחה מסכנים את ביטחון הציבור.
שווקים עירוניים שימשו עוד בימים עברו מקום שבו התרכזו חיי המסחר והחברה בעיר. להחלטה על הקמת שוק, מקומו או היקפו, כמו גם לניהולו התקין והיעיל, השלכות הנוגעות להתנהלות היומיומית של עיר, ובכללן השלכות כלכליות.
בתחומן של חלק מהרשויות המקומיות פועלים שווקים קבועים ברציפות כל ימות השבוע, ובהם חנויות ודוכנים לממכר מוצרי מזון, הלבשה, כלי בית וסדקית. את השווקים מנהלות בדרך כלל הרשויות המקומיות או מי מטעמן (לדוגמה מינהלה או חברה כלכלית).
בתחומן של רשויות מקומיות רבות מתקיימים גם ירידים שונים, ובהם ירידי טעימות אוכל, אמנות, הלבשה ומוצרים אחרים. הירידים פועלים בתדירות קבועה (לדוגמה יום בשבוע או כמה ימים רצופים מדי שנה בשנה) בעיקר בשנים האחרונות. בשטח היריד מוקמים דוכנים ניידים אשר עליהם מוצג הממכר. חלק מהירידים מתקיימים תחת כיפת השמים ואחרים מתקיימים במבנים סגורים כמו קניונים מסחריים. על פי רוב מנהלים את הירידים יזמים.
הניהול של שווקים וירידים בידי רשויות מקומיות והפיקוח עליהם כוללים תחומים שונים ובהם, בין היתר: תכנון ובנייה, רישוי עסקים, ניהול מערך של נכסים מושכרים, תברואה, בטיחות וביטחון. חובותיה וסמכויותיה של רשות מקומית בכל הקשור לניהול שווקים מוסדרות בחוקים ובתקנות, אם בחוקים ספציפיים, כמו למשל סעיפים בפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן - פקודת העיריות), אם בחוקי עזר לניהול שווקים, ואם בחוקים ובתקנות כלליים, כמו למשל חוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968 (להלן - חוק רישוי עסקים), חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון והבנייה) ופקודת בריאות הציבור (מזון) [נוסח חדש], התשמ"ג-1983 (להלן - פקודת בריאות הציבור [מזון]).
נמצא, כי אף שחלפו שש שנים מיום ששונתה דרך השכרת הדוכנים, ואף שבשנים האלה הוסיפה העירייה לשאת בהוצאות הכבדות של תפעול השוק בלי למצות את מרב התועלת הכלכלית ממנו (ראו בהמשך), לא קיימה העירייה דיונים ולא קיבלה החלטות באשר להמשך תפעול השוק במתכונת הקיימת.
עוד נמצא, כי משהחליטה העירייה לשנות את מדיניות ההשכרה של הדוכנים, היא לא ערכה בדיקות כלכליות או נעזרה בחוות דעת מקצועיות. העירייה גם לא קבעה אמות מידה להשכרת דוכנים על פי המדיניות החדשה, וממילא לא עיגנה אותן בנהלים.
משרד מבקר המדינה העיר לעיריית רחובות, כי השינוי במדיניות בהשכרת דוכנים עליו החליטה התייחס רק לאחד הפרמטרים של ניהול הנכסים. על העירייה היה לדון בעניין זה במסגרת בחינה כוללת של המדיניות בניהול השוק, לעגן בנהלים כתובים אמות מידה ותנאים ברורים להשכרת הדוכנים ולהביאם לדיון ולאישור מועצת העירייה.
נמצא, כי המינהלה לא התוותה מדיניות לניהול הנכסים כנדרש בהסכם.
עוד נמצא, כי המינהלה לא תפקדה כיוון שלא התכנסה בתדירות הדרושה, ולכן לא התוותה את מדיניות הפעילות בשוק (על הליקויים בתפקוד המינהלה ראו בפרק על היבטים בניהול שווקים).
משרד מבקר המדינה העיר לעיריית באר שבע כי מאז הקמת המינהלה בשנת 2000 טרם גובשה מדיניות להפעלת השוק העירוני. העירייה הייתה צריכה לוודא שהמינהלה מגבשת מדיניות לניהול הנכסים ומכינה תבחינים ותנאים ברורים להשכרתם.
נמצא, כי עיריית רחובות ועיריית קריית אתא הזניחו במשך 30 שנה את הטיפול ברישוי עסקים בשווקים. ליקויים נמצאו גם בטיפולה של עיריית באר שבע, כמפורט בהמשך.
משרד מבקר המדינה העיר לעיריית רחובות ולעיריית קריית אתא על החומרה שבמחדליהן: הן הניחו לעסקים טעוני רישוי לפעול ללא רישיון עסק כ-30 שנה, ובכך כשלו במילוי חובתן לדאוג לבריאות הציבור ולביטחונו. משרד מבקר המדינה העיר לעיריית באר שבע על טיפולה הלקוי באכיפת החוק על בעלי עסקים לממכר מזון ועל בעלי בתי אוכל בשוק שהפעילו עסקים אלה ללא רישיון עסק ולא עמדו בתנאים שנקבעו בחוק להפעלת עסקים מסוג זה. על העירייה לנקוט את האמצעים העומדים לרשותה ואפילו לשקול להוציא צווי סגירה לעסקים הראויים לכך, ובכך למלא את חובתה לדאוג לבריאות הציבור.
משרד מבקר המדינה העיר לעיריית רחובות, כי היה עליה לפעול להבטחת תנאים נאותים של תברואה ובטיחות בשוק. אם העירייה הייתה סבורה, כי למרות מאמציה היא אינה יכולה לעשות כן, היה עליה לגבש תכניות ופתרונות שיבטיחו את קיומם של תנאים נאותים להפעלת השוק או לשקול לחילופין את סגירתו.
לדעת משרד מבקר המדינה על משרד הפנים לטפל בנושא רישוי שווקים קבועים, אם באמצעות הגדרת שוק כעסק הטעון רישוי, ואם באמצעות דרך אחרת שיבחר.
נמצא, כי מסוף שנות השבעים, דהיינו זה כ-30 שנה, לא מפקחת עיריית רחובות על התברואה בשוק העירוני באמצעות מפקחי התברואה. גם הפיקוח העירוני, האמור לפקח על קיום חוקי העזר שהתקינה העירייה, לא עשה ביקורות בשוק ולא פיקח עליו לפחות משנת 2000. עוד נמצא, כי העירייה לא נוטלת כלל דוגמאות מזון כדי להבטיח רמה תברואתית נאותה של המזון, כנדרש על פי פקודת בריאות הציבור (מזון).
משרד מבקר המדינה העיר לעיריית רחובות, כי כשלה במילוי חובתה לדאוג לבריאות הציבור - חובה שנקבעה הן בפקודת העיריות והן בפקודת בריאות הציבור (מזון).
משרד מבקר המדינה העיר לעיריית רחובות שמן הראוי שתמפה את העסקים בשוק הטעונים רישוי, ושתעמוד על השינויים שחלו בשימושים בדוכנים בשוק. עוד העיר משרד מבקר המדינה, כי לאחר שתמפה את העסקים, ראוי שהעירייה תקבע לווטרינר תכנית ביקורת שתכלול גם את השוק העירוני ואת העסקים הטעונים רישוי הפועלים בו, ותקבל לידיה את דוחות הביקורת שיעשה בהם.
משרד מבקר המדינה העיר לעיריית קריית אתא, כי טענתה שרמת הפיקוח נאותה אינה עולה בקנה אחד עם הממצאים בשטח, המצביעים על ליקויים בשמירה על תנאי תברואה נאותים.
משרד מבקר המדינה העיר לעיריית רחובות על שהזניחה את עניין גג האזבסט. על העירייה לנקוט בהקדם באמצעים הדרושים לטיפול בגג ללא קשר לתכנון השוק החדש, המתמהמה מאז סוף שנות התשעים, שכן הגג מסכן את כל הסביבה בשל התפוררותו.
משרד מבקר המדינה העיר לעיריית באר שבע, כי גג השוק עלול לסכן את המבקרים והסוחרים. בידי העירייה יש נתונים המוכיחים שגג האזבסט הוא מפגע בריאותי חמור מאוד, ולכן עליה לעשות פעולות מיידיות להסרת המפגע.
משרד מבקר המדינה העיר לעיריית רחובות על שלא טיפלה כראוי בליקויי הבטיחות החמורים שבתשתיות השוק העירוני. העירייה לא מילאה את חובתה לספק תנאי בטיחות נאותים לציבור בשוק: היא לא אכפה את חוקי העזר שהתקינה בנושאי הבטיחות, ומזה שנים לא פיקחה על התשתיות בשוק. על העירייה לפעול נמרצות לשיפור מצב התשתיות בשוק, שיש בו משום סכנה בטיחותית כבר שנים רבות. עוד העיר משרד מבקר המדינה לעיריית רחובות, כי חלה עליה החובה לדאוג בדחיפות לבטיחות ולבריאות של המבקרים בשוק ושל השוהים בו, גם במקומו הנוכחי.
נמצא, כי מאז נחתם הסכם ההתקשרות עם העירייה בשנת 2000 ועד מועד סיום הביקורת לא מינתה העמותה ממונה בטיחות מטעמה.
משרד מבקר המדינה העיר לעיריית באר שבע על שלא מילאה את חובתה: היא לא וידאה שיהיו בשוק תנאי בטיחות נאותים, אף על פי שידעה ששום גוף אחר אינו מטפל בעניין ושנשקפת סכנה לבאי השוק ולסוחריו. על העירייה היה לוודא שהעמותה תקיים את תנאי ההסכם הנוגעים לבטיחות בשוק, ובכלל זה מינוי ממונה בטיחות.
משרד מבקר המדינה העיר לעיריית קריית אתא על מחדליה: היא לא טיפלה כראוי בליקויי הבטיחות החמורים שנתגלו בשוק העירוני, ובהם חיבור חשמל שלא על ידי הגורמים המוסמכים. העירייה לא מילאה את חובתה לספק תנאי בטיחות נאותים שיבטיחו את שלום הציבור ולא אכפה את ההוראות של חוק העזר שהתקינה. על העירייה לפעול נמרצות לשיפור מצב התשתיות בשוק, שיש בו משום סכנה בטיחותית.
נמצא, כי עד מועד סיום הביקורת לא דרשה העירייה משירותי הכבאות חוות דעת על בטיחות אש בשוק, ורק ב-2006 הוכן דוח בטיחות אש לראשונה, לאחר שהמשטרה דרשה זאת.
משרד מבקר המדינה העיר לעיריית רחובות על שלא קיימה את חובתה על פי פקודת העיריות בכל הקשור להתקנת ציוד לכיבוי דליקות בשוק. עוד העיר משרד מבקר המדינה לעירייה, כי עליה לנקוט לאלתר באמצעים הדרושים כדי לתקן את הליקויים הנוגעים למניעת דליקות ולטיפול בהן.
משרד מבקר המדינה העיר לעיריית באר שבע, כי נוכח העובדה שבשוק פרצו שריפות רבות, ומאחר שמדובר במתחמים סגורים בעלי מעברים צרים, צפופים ומקורים בחלקם בתקרת אזבסט, ובהם חומרים דליקים, מן הראוי היה שהעירייה תכין תכנית בטיחות אש כוללת למתחם השוק, ובכך למלא את חובתה לפעול למניעת דליקות בתחומה. עוד העיר משרד מבקר המדינה לעירייה שמכיוון שלא עמדה על קיום תנאי ההסכם עם העמותה למינוי ממונה בטיחות מטעמה, הוזנח גם הטיפול בבטיחות אש.
משרד מבקר המדינה העיר לעירייה על אוזלת ידה בשמירה על נכסיה בשוק החדש, שהביאה לאובדן כספי הציבור שהושקעו בשוק. עוד העיר משרד מבקר המדינה לעירייה על שלא גידרה או סימנה את השוק ובכך נתאפשרה הכניסה אליו באין מפריע, דבר העלול לסכן עוברי אורח בשל המפגעים הקיימים בו. על העירייה לנקוט את האמצעים המתבקשים כדי לשמור על השוק החדש ולטפל במפגעים שבו על מנת למנוע את הסכנות הנשקפות לציבור.
טיפולה של עיריית קריית אתא בכל הקשור לשוק הקיים ולשוק החדש מצביע על מחדל מתמשך: השוק העירוני הקיים הוקם שלא כחוק, ופועל מזה כ-30 שנה ללא היתרי בנייה למרות מטרדים קשים וליקויי בטיחות חמורים. כדי לפתור בעיות אלה החלה העירייה להקים שוק חדש, אך עבודות ההקמה הופסקו לפני כ-10 שנים והשוק לא אוכלס. נוכח הליקויים והמטרדים בשוק הקיים ונוכח הפגיעה המתמשכת שלהם באיכות החיים של התושבים ובבטיחותם, על העירייה לפעול במרץ כדי למצוא פתרונות מתאימים. מחדלה של העירייה בהחזקתו הלקויה של השוק החדש גרם לה נזקים כספיים כבדים, ויידרש כסף רב כדי להכשירו לשימוש, אם יוחלט לעשות כן.
משרד מבקר המדינה העיר לעיריית רחובות, כי לא פעלה על פי הסמכות שניתנה לה בפקודת העיריות - לעשות כל מעשה הדרוש לשם שמירה על הביטחון בתחומי השוק. במשך שנים לא טיפלה העירייה בליקויי האבטחה החמורים בשוק העירוני למרות התראות של משטרת ישראל. אין לקבל את חוסר המעש של העירייה, התולה את התנהגותה בשיקולים תקציביים. זאת ועוד, יותר מארבע שנים לא הובאה לדיון במועצת העירייה הצעת חוק העזר, שנועד, בין היתר, להסדיר את האבטחה בשוק ואת מימונה, ומשום כך, בין היתר, העניין עדיין לא הוסדר.
משרד מבקר המדינה העיר לעיריית באר שבע, כי כשהטילה את האחריות לנושא הביטחון בשוק על גוף אחר, היה עליה לוודא, כי הוא ממלא את התחייבויותיו, ומשהתברר, כי לא עשה כן, היה עליה לפעול על פי הסמכות שניתנה לה בפקודת העיריות - לעשות כל מעשה הדרוש לשם שמירה על הביטחון בתחומי השוק. משלא פעלה כך סיכנה את שלום הציבור הנזקק לשירותי השוק.
בסיור שעשה צוות הביקורת בשוק העירוני של באר שבע נמצאו ליקויים רבים באבטחתו.
משרד מבקר המדינה העיר לעיריית באר שבע על החומרה שבהזנחת הטיפול במצב האבטחה, ועל הצורך למלא לאלתר את הדרישות שיבטיחו את ביטחון הציבור.
משרד מבקר המדינה העיר לעיריית רחובות ולעיריית באר שבע, כי גם אם שוק אינו טעון רישיון עסק הרי שעל מנת לממש כראוי את סמכותן לפי פקודת העיריות, עליהן לדאוג לביטחון בשווקים, ובכלל זה למלא בקפדנות אחר כל ההנחיות המקצועיות של משטרת ישראל.
בסיור שעשה צוות הביקורת בשוק העירוני במאי 2006 נמצא, כי לא נכחו כלל מאבטחים בשוק, ובסיור שעשה צוות הביקורת ביוני 2006 נמצא, כי נכחו בשוק רק חלק מהמאבטחים שהיו אמורים להימצא בו.
משרד מבקר המדינה העיר לעיריית קריית אתא, כי עליה לפקח על האבטחה בשוק, ולוודא שהיא נעשית על פי התנאים שסוכמו עם חברת האבטחה.
משרד מבקר המדינה העיר לוועדה המקומית, כי שיתוף פעולה בין מחלקות העירייה רצוי כשהוא לעצמו, אולם האחריות על בנייה בתחום העיר, ובכלל זה בתחום השוק העירוני, מוטלת על מחלקת הפיקוח שרק לה הידע והמיומנות לפקח פיקוח זה.
בסיור שעשה צוות הביקורת בשוק בפברואר 2006 נמצא, כי מבנה השירותים הציבוריים הוקם אף על פי שלא ניתן לו היתר בנייה.
משרד מבקר המדינה העיר לעיריית רחובות ולעיריית באר שבע, כי החובה לפעול בהתאם לחוק התכנון והבנייה ולהקפיד על אכיפתו חלה בראש ובראשונה על העירייה עצמה. בפעולותיהן אלה פעלו העיריות בניגוד לחוק ובניגוד לכללי המנהל התקין.
משרד מבקר המדינה העיר לעיריית רחובות, כי יש לקבל היתר בנייה בעבור כל עבודת בנייה, ותפיסתה של העירייה שבעבודות הבנייה לא היה משום "סטייה מהותית מההיתר" סותרת את החוק.
משרד מבקר המדינה העיר לעיריית באר שבע, כי תפקידה של המינהלה שהקימה הוא לפקח מטעמה על ניהול השוק, ולכן אין לקבל את טענת העירייה שהיא עצמה לא הייתה שותפה בהחלטות.
משרד מבקר המדינה העיר לעיריית רחובות ולוועדה המקומית על אי-טיפולן בחריגות הבנייה האמורות: הוועדה המקומית לא פעלה בנחישות לאכוף את החוק ולא ביצעה את צו ההריסה שהוצא ב-2001. העירייה והוועדה אפשרו למחזיק החנות להשתמש בנתיב התחבורה הציבורית ובמדרכה לצרכים עסקיים ולחנייה פרטית. העירייה, שהיא בעלת הנכס, לא נקטה באמצעים המשפטיים העומדים לרשותה נגד המחזיק בו.
משרד מבקר המדינה העיר לעיריית רחובות, כי עליה לעקוב בקביעות אחר פעולותיהם של מחזיקי הדוכנים ולבדוק אם הן עולות בקנה אחד עם הוראות החוק.
משרד מבקר המדינה העיר לעירייה ולוועדה המקומית על שלא נקטו את האמצעים העומדים לרשותן כדי להסיר את הגלריות שנבנו ללא היתר, ועלולות לסכן את באי השוק עקב המשקל הנוסף.
משרד מבקר המדינה העיר לעיריית רחובות, לעיריית באר שבע ולוועדותיהן המקומיות על אוזלת ידן בכל הקשור לפיקוח על הבנייה ולמניעת חריגות בנייה העלולות לסכן את הציבור. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שלא נעשה פיקוח יזום וסדיר נפגעה יכולתן של הוועדות המקומיות להפסיק בנייה לא חוקית במועד, באמצעים שחוק התכנון והבנייה הקנה להן.
משרד מבקר המדינה העיר לעיריית קריית אתא ולוועדה המקומית על כך שבמשך שנים רבות הן אפשרו להפעיל את השוק העירוני ללא היתר בנייה ושלא על פי ההוראות של תכנית המתאר החלה על השטח.
משרד מבקר המדינה העיר לעיריית באר שבע, כי האחריות לשוק מבחינת התכנון והבנייה, ובכלל זה הפיקוח, מוטלת על הוועדה המקומית, ועל כן עליה לפעול ללא דיחוי נגד הבנייה הבלתי חוקית בתחום השוק.
משרד מבקר המדינה העיר לעיריית קריית אתא ולוועדה המקומית, כי גם אם חריגת הבנייה נעשתה לפני שנים והתיישנה, הרי עצם השימוש במבנה שנבנה בניגוד לחוק הוא עבירה נמשכת שניתן להעמיד בגינה לדין בעת גילויה .
מחזיקי דוכנים שלא חתמו על חוזה שכירות: מתחילת שנות השמונים ועד מועד סיום הביקורת, דהיינו כ-25 שנים, לא חייבה העירייה מחזיקים של כ-20 דוכנים לשלם דמי שכירות, וממילא לא שלחה להם דרישות תשלום על כספים אלה. מתחשיב שהכין משרד מבקר המדינה עולה, כי העירייה הפסידה בשנים אלה הכנסות המסתכמות בכ-22 מיליון ש"ח, ללא ריבית פיגורים והצמדה. עוד הועלה, כי המחזיקים לא חויבו לשלם גם חשבונות ארנונה, מים וחשמל, והעירייה משלמת הוצאות אלה מקופתה. מהאמור לעיל נובע, כי החובות הרשומים בספרי העירייה בגין דמי שכירות, מים, חשמל וארנונה אינם משקפים את מלוא סכום החובות של המחזיקים.
משרד מבקר המדינה העיר לעיריית רחובות על החומרה שבמעשיה בכך שלא חייבה את מחזיקי הדוכנים לשלם דמי שכירות, ארנונה, מים וחשמל. נתוני החייבים בדוחות הכספיים של העירייה לא שיקפו את סכומי החוב האמיתיים שנים רבות, בהן מימנה העירייה מכספי הציבור את התשלומים הללו.
משרד מבקר המדינה העיר לעירייה שעליה לנקוט בכל האמצעים העומדים לרשותה כדי לגבות מהמחזיקים חובות בגין תשלומי חשמל שלא נפרעו. עוד העיר משרד מבקר המדינה, כי על עיריית רחובות לבדוק אם יש תקלות וחבלות במוני החשמל הפנימיים, וכן לבדוק את סבירותם של הסכומים החודשיים שמחזיקי הדוכנים חויבו בהם בעבור השימוש בחשמל.
משרד מבקר המדינה העיר לעירייה, כי פיקוחה על הפעילות הכספית של העמותה, באמצעות המינהלה, היה לקוי. ליקוי זה חמור במיוחד נוכח הגירעונות הכספיים שנצברו בניהול השוק בשנים האחרונות.
על פי נתונים שהתקבלו מהעמותה, החובות הנצברים של מחזיקי חנויות ודוכנים בגין דמי שכירות והחזקה הסתכמו בשנים 2003-2005 בכ-4.6 מיליון ש"ח, 3.8 מיליון ש"ח ו-4.4 מיליון ש"ח בהתאמה. נמצא, כי בשנים אלה הסתכם אחוז הגבייה הממוצע מתוך החוב השוטף בכ-73%. אחוז הגבייה הממוצע מתוך החוב הנצבר הסתכם בכ-8% בלבד.
משרד מבקר המדינה העיר לעירייה, כי היה עליה לוודא שהמינהלה מפקחת על פעילות העמותה, וכן לוודא שהחובות של השוכרים בשוק נגבים בקביעות ובנחישות.
משרד מבקר המדינה העיר לעיריית באר שבע, כי הייתה צריכה למנוע מהמינהלה לתת למשלמים דמי החזקה מראש הנחה נוספת של 10% לזמן לא מוגבל בלי לעשות בדיקות שוטפות של המצב הכספי של השוק שנוהל על ידי העמותה. העירייה לא עמדה על כך שהמינהלה תעשה את כל הבדיקות הדרושות בעניין ההנחה הנוספת, ומכאן עולה חשש, כי קופת העירייה נפגעה.
משרד מבקר המדינה העיר לעיריית באר שבע כי למרות הקיצוץ בהוצאות העמותה, חשבונותיה הוסיפו להסתכם בגירעונות, ולכן העירייה הייתה צריכה לעמוד על כך שהמינהלה תעשה את כל הבדיקות הדרושות.
נמצא, כי בשנים 2003-2005 צברו הסוחרים חובות כבדים בגין דמי אבטחה, והם הסתכמו בכ-400,000 ש"ח, 600,000 ש"ח ו-900,000 ש"ח בהתאמה. עוד נמצא, כי הגבייה השנתית עומדת על כ-14%-21% מהחיוב השנתי.
משרד מבקר המדינה העיר לעיריית קריית אתא, כי עליה לפעול בנחישות כדי לגבות את חובות הסוחרים בגין אגרת שוק ובגין דמי אבטחה.
משרד מבקר המדינה העיר לעיריית באר שבע, כי אף על פי שידעה כבר ב-2002 שהמינהלה אינה מטפלת בנושאים שהיא ממונה עליהם, ומשום כך נמנעה מהעירייה היכולת לפקח כראוי על הפעלת השוק העירוני, היא לא עשתה פעולות נמרצות כדי שהמינהלה תקיים את התפקידים שהוטלו עליה בהסכם.
משרד מבקר המדינה העיר לעיריית באר שבע על מחדלה באישור ההתקשרויות של העמותה מאז שנת 2000. פיקוח העירייה על הפעילות הכספית של העמותה באמצעות המינהלה היה לקוי. העירייה הייתה צריכה לוודא שהמינהלה מקיימת את חובתה כנקבע בהסכם, דנה בהתקשרויות של העמותה עם ספקים ומאשרת אותן.
העירייה מסרה בתשובתה, כי בהתאם להסכם החדש שנחתם עם העמותה במרס 2006, היא תגביר את הפיקוח על מימוש ההסכם ועל מילוי ההתחייבויות של העמותה בהסכם זה.
ניהול ופיקוח על השימוש בנכסים בשוק
1. במטרה לפקח על נכסיה בשוק, החלה עיריית רחובות באוגוסט 2003 להכין סקר שנועד לברר מהו המעמד המשפטי של העירייה כלפי מחזיקי דוכנים. לצורך כך הקימה צוות שאמור היה לסיים את עבודתו במרס 2004.
עד מועד סיום הביקורת בעירייה באפריל 2006 סיים הצוות לבדוק 104 מ-130 דוכני השוק, כלומר הסקר טרם הושלם. מדובר באיחור של יותר משנתיים. יצוין, כי לחלק מהדוכנים שנבדקו יידרשו בדיקות המשך מפני שהצוות לא הסיק מסקנות ברורות בשאלה מה הן זכויות המחזיקים בנכסים או מכוח איזו התקשרות הם מחזיקים בנכסים. מן האמור לעיל עולה, כי לעירייה אין עדיין מידע מלא ועדכני בנוגע למחזיקי הדוכנים בפועל ולמעמד המשפטי שלהם בנכס. מכאן שלעירייה אין מידע שלם למשל על מספר הדוכנים המושכרים מכוח חוק הגנת הדייר [נוסח משולב], התשל"ב-1972, על מספר הדוכנים המושכרים בשכירות חופשית ועל מספר הדוכנים המוחזקים ללא חוזי שכירות (ראו בהמשך הדברים).
משרד מבקר המדינה העיר לעיריית רחובות, כי עליה לסיים בהקדם את סקר הנכסים בשוק העירוני.
2. בחוזי שכירות שחתמה עיריית רחובות עם שוכרי דוכנים התחייבו השוכרים, בין היתר, שלא למסור או להעביר או לשעבד או למשכן את הנכס המושכר ושלא להרשות לאחר להחזיק בו או להשתמש בו, בין בתמורה ובין שלא בתמורה, מבלי לקבל מראש ובכתב את רשות העירייה לכך.
נמצא, כי שוכרים בשוק העירוני העבירו דוכנים לאחרים ללא אישור העירייה: על פי תוצאות סקר מ-1994 (ראו להלן בפרק על הטיפול המשפטי), נמצאו 44 שוכרים אשר השכירו את הדוכן שנמסר להם בשכירות משנה. מנתוני העירייה עולה חשש, כי כיום רוב השוכרים משכירים את הדוכנים בשכירות משנה. בעניין זה יודגש ששוכרים שקיבלו את דוכניהם לשם שיקום העבירו אותם לאחרים בשכירות משנה, כך שלא ניצלו אותם לשיקומם. לפיכך פחתו סיכוייהם של נזקקים אחרים לקבל דוכן בשוק, מכיוון שהדוכנים אינם מתפנים ומוחזרים לידי העירייה. מכל זה עולה שלעירייה אין שליטה על השימוש הנעשה בפועל בנכסיה. נמצא, כי העירייה לא פעלה בנחישות נגד שוכרים שמסרו דוכנים למחזיקים אחרים ללא הסכמתה (ראו להלן בפרק על הטיפול המשפטי), וכי בשלוש השנים האחרונות לא נקטה העירייה כל אמצעים משפטיים נגד השוכרים ושוכרי המשנה. אי לכך נמשכה תופעה זו מאז ועד מועד סיום הביקורת.
משרד מבקר המדינה העיר לעיריית רחובות על מחדליה שאפשרו מצב מתמשך של העברת דוכנים בשכירות משנה ללא הסכמתה. במצב הדברים המתואר לא היתה לעירייה שליטה על נכסיה בפועל.
נמצא, כי משנות השמונים ועד מועד סיום הביקורת החזיקו המפעילים בדוכנים שמסרה להם העירייה בלי שנחתמו עמם חוזי שכירות ובלי ששילמו לעירייה דמי שכירות. על פי תחשיב שעשה משרד מבקר המדינה, העירייה הפסידה הכנסות מדמי שכירות בהיקף של כ-22 מיליון ש"ח (ללא ריבית פיגורים והצמדה). בנוסף נמצא, כי כל אותו הזמן לא שילמו המחזיקים לעירייה ארנונה והוצאות חשמל ומים, והעירייה נשאה גם בהוצאות האלה (ראו לעיל בפרק על כספים וגבייה).
משרד מבקר המדינה העיר לעיריית רחובות על טיפולה הכושל במסירת דוכנים לשוכרים: במשך שנים כשלה העירייה במאמציה להביא את המחזיקים לחתום על חוזי שכירות או להתפנות מן הדוכנים שהם מחזיקים בהם שלא כדין עוד משנות השמונים, ולא גבתה את הכספים המגיעים לה בגין השימוש בדוכנים אלו. בכך פגעה העירייה בקופה הציבורית. נוסף על כך, העירייה משלמת מקופתה את ההוצאות של מחזיקי הדוכנים האלה בגין חיובי מים וחשמל.
משרד מבקר המדינה העיר לעירייה על טיפולה הכושל בניהול נכסיה בשוק העירוני ועל שלא פעלה בנחישות למיצוי הליכים משפטיים. על העירייה לנקוט בהקדם באמצעים המתאימים, בין היתר, על פי תוצאות הסקר שהיא עושה ועל פי כל מידע אחר שברשותה, ולמצות את ההליכים המשפטיים שהחלה בהם בנחישות ובזמן סביר.
משרד מבקר המדינה העיר לעיריית קריית אונו, עיריית ראש העין ועיריית ראשון לציון על הליקויים בטיפולן בירידי האוכל שבתחומן: ירידי האוכל פעלו ללא רישיון עסק, וממילא ללא אישור משרד הבריאות וללא ליווי אחראי בטיחות מזון. משרד מבקר המדינה העיר לעיריית ראשון לציון על כך שלא נקטה בצעדים נמרצים נגד שני ירידי האוכל, למרות שהיה ידוע לה על פעילותם.
משרד מבקר המדינה העיר לעיריית ראש העין על המחדל בפיקוחה על הפעלת יריד האוכל בתחומה. בכך כשלה העירייה במילוי חובתה לדאוג לבריאות הציבור.
משרד מבקר המדינה העיר לעיריית ראשון לציון על הליקויים שהתגלו בעת טיפולה בירידי האוכל שהתקיימו בתחומה ללא רישיון עסק. ביריד האוכל בקניון א' לא היה פיקוח ולא בוצעו בדיקות להבטחת תנאי תברואה נאותים ולקיום הוראות פקודת בריאות הציבור (מזון), אף שמדובר ביריד מן הסוג שהוגדר על ידי משרד הבריאות כאירוע בעל פוטנציאל גבוה לסיכון בריאותי.
משרד מבקר המדינה העיר לעירייה, על קיומם של שני הירידים שפעלו ללא רישיון עסק, וממילא ללא אישורים מטעם שירותי הכבאות, המשטרה ומשרד הבריאות. עוד העיר משרד מבקר המדינה על כך שיריד חפצי האמנות פעל בקניון בלי שלעירייה היה מידע על קיומו, ועל כך שלא היה כלל פיקוח עירוני על שני הירידים.
משרד מבקר המדינה העיר לעירייה, כי היה עליה לדרוש רישיון עסק נפרד ליריד שפעל בקניון בהתאם לקבוע בצו רישוי עסקים, ללא קשר לעובדה שהקניון קיבל את אישורם של שירותי הכבאות, וללא קשר לאופי ולתוכן היריד.
משרד מבקר המדינה העיר לעירייה על שנתנה היתרים להצבת דוכנים ביריד שלא על פי חוק רישוי עסקים. בדרך פעולתה זו עקפה העירייה את הוראותיו של החוק.
משרד מבקר המדינה העיר לעיריית באר שבע על שאפשרה לשני ירידים רחבי היקף לפעול ללא רישיון עסק.
משרד מבקר המדינה העיר לעיריית באר שבע על פיקוחה הלקוי על פעילות העמותה בעניין השוק הבדואי, שהיה אמור להיעשות באמצעות המינהלה. כתוצאה מכך, פעלה העמותה בניגוד להסכמים שנחתמו עמה, ובכלל זה חתמה על הסכמים עם קבלנים ללא אישור המינהלה, הפחיתה את התשלום השנתי המוטל על קבלן, ונתנה לו ללא הסכם הרשאה להפעיל את השוק. העירייה לא הקפידה על קיום תנאי ההסכם בינה ובין העמותה וכתוצאה מכך נפגעה קופתה.
משרד מבקר המדינה העיר לעיריית חיפה על כך שאפשרה לעסק טעון רישוי לפעול ללא רישיון עסק, ובכך כשלה במילוי חובתה לדאוג לבריאות הציבור ולביטחונו. על העירייה היה למנוע את הפעלת היריד טרם מתן רישיון עסק, כנדרש גם בתנאי ההסכם.
משרד מבקר המדינה העיר לעיריית חיפה ולחברת אתו"ס על כך שאפשרו את הפעלת היריד החל בשעות הבוקר המוקדמות בשבת, בניגוד לתנאי ההסכם.
משרד מבקר המדינה העיר לעירייה ולחברת אתו"ס על הפסול שבחריגה מתנאי ההפעלה של היריד כפי שנקבעו בהסכם בין הצדדים בנוגע לשעות הפעלת היריד.
משרד מבקר המדינה העיר לעירייה על החומרה בכך שחרף הנחיותיה הברורות לחברה, שניתנו כבר ביולי 2005, נמשכה מכירת המזון ביריד בניגוד לתנאי ההסכם וללא אישור משרד הבריאות. יש לראות בחומרה את פעילותה של חברת אתו"ס בניגוד להסכם ולצו רישוי עסקים. על העירייה להנחות לאלתר את חברת אתו"ס לנהוג בהתאם לחוק ולהסכם.
משרד מבקר המדינה העיר לחברת אתו"ס, כי אי-אישור הרשאות המשנה מראש על ידה מנע ממנה ומהעירייה כלי פיקוח חשוב, שהיה מאפשר להן לקבל מידע על המוכרים ועל סוגי הממכר ולמנוע את הצבת הדוכנים לממכר המזון האסורים על פי ההסכם.
משרד מבקר המדינה העיר לעיריית חיפה ולחברת אתו"ס על ליקויי האבטחה ביריד. העירייה וחברת אתו"ס היו אמורות לוודא שהיריד יפעל רק לאחר קבלת אישור מהמשטרה במסגרת הליך רישוי עסקים. העירייה וחברת אתו"ס גם היו אמורות לוודא שהזכיין יקיים את התחייבויותיו כנקבע בהסכם בנוגע להצבת מאבטחים מטעמו, למען השמירה על ביטחון המבקרים והסוחרים ביריד.
משרד מבקר המדינה העיר לעירייה שפיקוחה על פעילות חברת אתו"ס היה לקוי בכל הנוגע לקיום תנאי ההסכם להפעלת היריד.
משרד מבקר המדינה העיר לעיריית חיפה ולחברת אתו"ס על כך שנחתם הסכם חדש עם הזכיין להארכת תוקף הזיכיון, וזאת בניגוד לנקבע בהסכם הראשון, בדבר מילוי כל תנאיו, כתנאי להארכת הזיכיון.
משרד מבקר המדינה העיר לעירייה על הליקויים בדרך פעולתה, כשהחליטה על מיקומו החדש של היריד תוך עקיפת הוראות החוק, כיוון שסברה, כי דרך זו עדיפה וראויה יותר. על העירייה היה להיערך מראש להעברת היריד תוך עמידה בתנאי חוק רישוי עסקים. זאת ועוד, במצב שנוצר כעת על העירייה לפעול לאלתר להשלמת הליכי הרישוי של היריד במיקומו החדש.
משרד מבקר המדינה העיר לעירייה על הליקויים שבפעולותיה, שאפשרו ליריד לפעול ללא רישיון עסק וללא אישור שירותי הכבאות, ורואה בחומרה רבה את העובדה שהעירייה לא עמדה על כך שיוכן נוהל חירום לפינוי היריד במקרה של אירוע חומרים מסוכנים, בהתאם לדרישת האיגוד, ושלא עמדה על כך שיוגש סקר סיכונים סביבתיים, על פי דרישת שירותי הכבאות ועל פי דרישת האיגוד, כתנאי להמשך הפעלת היריד.
מהאמור לעיל עולה, כי העירייה בחרה להתעלם ביודעין מהסכנות הסביבתיות החמורות אשר שירותי הכבאות והאיגוד התריעו עליהן, ולהסתפק באישור שירותי הכבאות שינתן, על פי בקשתה המיוחדת, רק להיבטי כיבוי האש שבתוך היריד.
משרד מבקר המדינה העיר לעיריית חיפה על הליקויים שבהתנהלותה: אף שהיו בידה חוות דעת מגורמים מקצועיים מוסמכים בדבר הסכנות הקיימות בסביבת היריד, היא בחרה להתעלם מהן, וביקשה משירותי הכבאות אישור למתן רישיון עסק, שיביא בחשבון רק את היבטי כיבוי האש בתוך היריד, תוך הימנעות ביודעין מראייה כוללת המביאה בחשבון את הסיכונים הסביבתיים. בנסיבות אלה, שבהן אפשרה העירייה ליזם להמשיך להפעיל את היריד, היא לא קיימה את חובתה להבטיח את בטיחותו של הציבור שביריד ובסביבתו. עוד העיר משרד מבקר המדינה לעירייה, כי לא קיימה דיון שנועד להתוות מדיניות כוללת לעתיד האזור, נוכח קרבת היריד למפעלים שבהם מצויים חומרים מסוכנים, אף שקבעה עוד במרס 2005, כי תקיים דיון כזה.
משרד מבקר המדינה העיר לשירותי כבאות, כי אף שהם התריעו באופן עקבי בפני העירייה על הסיכונים הסביבתיים העלולים לסכן את מבקרי היריד, הם התעלמו מעמדותיהם המקצועיות ונתנו אישור לרישיון עסק תוך התחשבות בסיכוני האש הקיימים בתוך היריד ותוך התעלמות מן הסיכונים הסביבתיים. על שירותי הכבאות היה לדבוק בעמדתם המקצועית בדבר הסיכונים הסביבתיים, ולא להיעתר לבקשת העירייה לתת אישור תוך התעלמות מסיכונים אלה. שירותי הכבאות נתנו את האישור הזה להפעלת היריד בד בבד עם הערתם המסייגת ש"אין מקום לפעילות השוק הנרחבת המסכנת את כל באיה". פסולה דרך פעולתם של שירותי הכבאות שהכלילו הסתייגות זו, לאחר שבחרו להתעלם מהסיכונים הסביבתיים שהם עצמם התריעו עליהם בעבר.
משרד מבקר המדינה העיר לשירותי הכבאות, כי אישורים למתן רישיון עסק הניתנים על ידי נותני האישורים, ובהם שירותי הכבאות, נועדו להבטיח, בין היתר, מניעת סכנות לשלום הציבור ודאגה לבטיחות הנמצאים במקום העסק או בסביבתו. כאמור, בחוק שירותי הכבאות נקבע, כי איגוד ערים לשירותי כבאות חייב להבטיח כיבוי דליקות בתחום שעליו הוא אחראי, ולמנוע דליקות או התפשטות של דליקות לתחומו או מעבר לתחומו. מהחוק נובעת אפוא חובה לראות את הדברים בראייה כוללת, ובכלל זה להתייחס לסיכונים הסביבתיים, הנובעים בין היתר מחוות הדלקים. לפיכך אין לקבל את טענת שירותי הכבאות, כי הם אינם מחויבים להתייחס התייחסות מקצועית לסיכונים סביבתיים בכל הקשור לכיבוי אש.
ממצאי הדוח הנוכחי מתייחסים לרשויות מקומיות שנבדקו בו, ואולם, בשים לב לשכיחות הופעת הליקויים ברשויות שנבדקו, יש להניח, בסבירות גבוהה, כי ליקויים דומים קיימים אף ברשויות מקומיות שלא נבדקו. משרד מבקר המדינה מבקש אפוא להדגיש, כי על כלל הרשויות המקומיות במדינת ישראל, שבתחומן שווקים וירידים, כמו גם על משרדי ממשלה וגורמים ציבוריים הנזכרים בדוח, ללמוד את ממצאי הדוח וליישמם, זאת במטרה לתקן את הליקויים שנתגלו ולמנוע סכנה ופגיעה אפשרית בציבור הקונים והעובדים בשווקים ובירידים.
חלק משמעותי מן הליקויים נובע מהפער הקיים בחוק, אשר אינו מגדיר את השווקים כעסק הטעון רישוי. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הפנים לטפל בנושא רישוי שווקים קבועים, אם באמצעות הגדרת שוק כעסק טעון רישוי ואם באמצעות דרך אחרת שיבחר.
שווקים עירוניים: על הרשויות המקומיות לגבש מדיניות להפעלת השווקים העירוניים שבתחומן; לקיים פיקוח סדיר בשוק ולעמוד על קיום התנאים להשכרת דוכנים שנקבעו בהסכמים שנחתמו עם מחזיקי הדוכנים; להקפיד, כי עסקים טעוני רישיון עסק יפעלו בהתאם להוראות חוק רישוי עסקים; לערוך בשוק העירוני בדיקות תברואה ופיקוח לקיום חוקי העזר והוראות פקודת בריאות הציבור (מזון); לטפל בליקויי התשתית וליקויי בטיחות אש; לטפל במפגעי איכות הסביבה ובמפגעים הבריאותיים שבגגות השווקים. על הרשויות המקומיות וועדותיהן המקומיות לתכנון ולבנייה לנקוט באמצעים העומדים לרשותן נגד עבירות של בנייה לא חוקית. על הרשויות המקומיות לפעול באופן נמרץ לגביית חובות בגין דמי שכירות, ארנונה, מים וחשמל ממחזיקי דוכנים בשווקים העירוניים.
ירידים: על הרשויות המקומיות לדאוג לכך שירידים הפועלים בתחומן, ובכלל זה ירידי אוכל, יפעלו רק לאחר מתן רישיון עסק להפעלתם בהתאם לחוק רישוי עסקים. על הרשויות המקומיות לעמוד על כך, כי ירידים לממכר טובין יופעלו בהתאם להסכמים שהן חתמו עם מפעילי הירידים. על הרשויות המקומיות לבחון את כל ההיבטים הקשורים להפעלת ירידים שפועלים בסביבה של גורמי סיכון, כמו מפעלים שבהם חומרים מסוכנים, מיכלי דלק וכדומה.
