תפוח אדמה לוהט מתגלגל לפתחו של בית המשפט העליון: האם
בנימין נתניהו יהיה כשיר להרכיב
ממשלה לאחר הבחירות לכנסת ה-23? ניתוח של החוק ופסיקה קודמת של בית המשפט העליון, מוביל על פניו למסקנה שהתשובה חיובית מבחינה משפטית; ההיבטים הפוליטיים והציבוריים הם שונים.
בחוק יסוד הממשלה יש כמה הוראות הרלוונטיות לענייננו. סעיף 7(א) קובע: "משיש לכונן ממשלה חדשה יטיל נשיא המדינה, לאחר שהתייעץ עם נציגי הסיעות בכנסת, את התפקיד להרכיב ממשלה על אחד מחברי הכנסת שהסכים לכך". הסמכות היא בידי נשיא המדינה, ששיקול דעתו אינו מוגבל. הנוהג הוא להטיל את הרכבת הממשלה על מי שיש לו הסיכוי הטוב ביותר לעמוד במשימה - דהיינו, מי שהמליצו עליו המספר הגדול ביותר של חברי כנסת. נוהג הגיוני, אך לא חובה.
כדאי לשים לב, כי כאשר רצה המחוקק להורות לנשיא על מי להטיל את הרכבת הממשלה, הוא עשה זאת במפורש. מדובר על השלב השלישי, בו היינו עד השבוע שעבר, כאשר חברי כנסת עליהם הטיל הנשיא את המשימה, נכשלו בה. על-פי סעיף 10(א), בשלב זה יש 21 יום, בהם "רשאים רוב חברי הכנסת לבקש מנשיא המדינה, בכתב, להטיל את התפקיד על חבר הכנסת פלוני, שהסכים לכך בכתב". במקרה כזה, לנשיא אין שיקול דעת: "הוגשה לנשיא בקשה כאמור בסעיף קטן (א), יטיל הנשיא, בתוך יומיים, את התפקיד להרכיב ממשלה על חבר הכנסת שצוין בבקשה".
רק אחרי הרשעה
סעיף חשוב נוסף, אותו מרבים לצטט בשבועות האחרונים, הוא סעיף 18. סעיף קטן א' קובע: "הכנסת רשאית, בהחלטה ברוב חבריה, להעביר מכהונתו את ראש הממשלה שהורשע בעבירה ובית המשפט קבע בפסק דינו שיש עמה משום קלון". ואילו סעיף קטן ד' קובע: "לא הועבר ראש הממשלה מכהונתו לפי סעיף זה ופסק הדין כאמור בסעיף קטן (א) נעשה סופי, תיפסק כהונתו של ראש הממשלה ויראו את הממשלה כאילו התפטרה ביום שבו פסק הדין נעשה סופי". דהיינו: 61 מחברי הכנסת יכולים לפטר ראש ממשלה לאחר הרשעה בעבירה שיש עימה קלון; ואם פסק הדין חלוט - ראש הממשלה מודח אוטומטית. לא בעת הגשת כתב אישום, לא בשלב ההוכחות, לא בשלב הסיכומים, אלא אחרי פסק דין בערכאה הראשונה לפי סעיף קטן א', ואחרי פסק דין חלוט (דהיינו אחרי ערעור) לפי סעיף קטן ד'.
ההיגיון בסעיף זה הוא, שהתפטרות או הדחה של ראש הממשלה, כמותם כהתפטרות הממשלה כולה. המחוקק החליט, כי צעד כה מרחיק לכת יש לעשות, רק אם מדובר בראש ממשלה שהוכרז כעבריין בעבירה שיש עימה קלון - ואין ספק שקבלת שוחד ומרמה והפרת אמונים הן עבירות כאלה. הכנסת, כגוף הנבחר, יכולה להחליט שאינה רוצה בו כבר אחרי ההרשעה הראשונה; המחוקק, כריבון, החליט מראש שאינו רוצה בו אחרי הרשעה חלוטה.
המצב שונה כאשר מדובר באחד השרים. שם, לפי סעיף 23(ב), לא מחכים להרשעה חלוטה: "בית המשפט שהרשיע שר בעבירה, יקבע בפסק דינו אם יש באותה עבירה משום קלון; קבע בית המשפט כאמור, תיפסק כהונתו של השר ביום מתן פסק הדין". סעיף זה גובר על פסיקתו של בג"ץ בעניינו של
אריה דרעי. בספטמבר 1993 קבע בג"ץ, כי דרעי אינו יכול להמשיך לשמש כשר הפנים לאחר הגשת כתב האישום נגדו. אך סעיף זה, המאוחר יותר וכאמור הוא חלק מחוק יסוד, קובע כאמור מבחן שונה: הרשעה (בערכאה ראשונה) בעבירה שיש עימה קלון. לכן, מי שמנסה להשוות בין בג"ץ דרעי לבין מקרה נתניהו - טועה ומטעה.
מי יכול להתמודד
נחזור אחורה, לסעיף 6(ג)(1) בחוק יסוד הממשלה: "לא יתמנה לשר מי שהורשע בעבירה ונידון לעונש מאסר וביום מינויו טרם עברו שבע שנים מהיום שגמר לרצות את עונש המאסר או מיום מתן פסק הדין, לפי המאוחר, אלא אם כן קבע יושב-ראש ועדת הבחירות המרכזית כי אין עם העבירה שבה הורשע, בנסיבות הענין, משום קלון". גם סעיף זה קשור לאריה דרעי, והוא נחקק לאחר הרשעתו ושליחתו לכלא. אין בחוק הוראה דומה לגבי ראש הממשלה, אך ניתן להקיש, כי המחוקק רצה להגביל רק את כהונתו של מי שכבר הורשע ונענש, ולא את מי שיש נגדו כתב אישום ועדיין עומדת לו חזקת החפות.
תימוכין לגישה זו ניתן למצוא בחוק יסוד הכנסת, בו קובע סעיף 6(א): "כל אזרח ישראלי שביום הגשת רשימת המועמדים הכוללת את שמו הוא בן עשרים ואחת שנה ומעלה, זכאי להיבחר לכנסת, זולת אם בית משפט שלל ממנו זכות זו על-פי חוק או שנידון, בפסק דין סופי, לעונש מאסר בפועל לתקופה העולה על שלושה חודשים וביום הגשת רשימת המועמדים טרם עברו שבע שנים מהיום שגמר לרצות את עונש המאסר בפועל, ואם הורשע בעבירת טרור חמורה או עבירת ביטחון חמורה, כפי שייקבע בחוק, נידון, בפסק דין סופי, לעונש מאסר בפועל לתקופה העולה על שבע שנות מאסר, וביום הגשת רשימת המועמדים טרם עברו 14 שנים מהיום שגמר לרצות את עונש המאסר בפועל, אלא אם כן קבע יושב-ראש ועדת הבחירות המרכזית כי אין עם העבירה שבה הורשע, בנסיבות הענין, משום קלון". כאן מדובר על מועמד לכנסת, והמגבלות הן על מי שהורשע ונדון למאסר בשל עבירה שיש עימה קלון. ושוב: אין כל מגבלה על מי שהוגש נגדו כתב אישום ואפילו על מי שמשפטו כבר בעיצומו.
פסק דין הרלוונטי לכאורה לעניינו ניתן בידי בג"ץ בספטמבר 2013. שישה שופטים קבעו, כי יש להדיח את ראשי עיריות נצרת עילית ורמת השרון דאז,
שמעון גפסו ויצחק רוכברגר, בשל כתבי האישום נגדם. בג"ץ התיר להם לשוב ולהתמודד בבחירות שהתקיימו חודש לאחר מכן: "דעתנו אינה נוחה, בפן הציבורי, מהתמודדותם של השניים על תפקיד ראש העירייה בבחירות הקרובות על-אף כתבי האישום שהוגשו נגדם. עם זאת, לא ראינו, בפן המשפטי, אפשרות למנוע התמודדות כזו". עם זאת, הם הורו למועצות שתי העיריות לדון בהדחתם של השניים אם ישובו וייבחרו, ואותתו שיתערבו אם הם לא יודחו.
אך מדוע פסק הדין הזה רלוונטי רק לכאורה לענייננו? משום שהבחירות לראשות הרשויות המקומיות הן אישיות, בעוד הבחירות לכנסת הן מפלגתיות. בנימין נתניהו אינו מתמודד באופן אישי, אלא כראש רשימת הליכוד ומועמדה לראשות הממשלה. כפי שראינו, נשיא המדינה אינו חייב להטיל עליו את הרכבת הממשלה, אפילו אם רוב חברי הכנסת ימליצו עליו. קיימת גם האפשרות, שהליכוד יחליט אחרי הבחירות להמליץ על חבר כנסת אחר משורותיו. ואולי החשוב ביותר: בנוגע לראש הממשלה יש כאמור הוראות ברורות בחוק יסוד הממשלה, ואין לקונה כפי שקיימת לגבי ראשי רשויות מקומיות.
כרגע אין עילה להתערבות
המסקנה העולה מכל אלו היא, שאין עילה משפטית למנוע מנתניהו להרכיב ממשלה אחרי הבחירות בחודש מארס 2020. החוק אינו מונע ממנו להיבחר לכנסת, החוק אינו מחייב אותו להתפטר בשל הגשת כתב האישום נגדו, החוק אינו מגביל את שיקול דעתו של נשיא המדינה. מיד נחזור לנקודה האחרונה, שהיא המוצא הטוב ביותר מן הפלונטר, אך לפני כן - האם בכלל ראוי שבג"ץ יתערב בנושא.
נכון לנקודת הזמן הנוכחית, אין שום עילה לפסק דין של בג"ץ - לא לכאן ולא לכאן. מדובר בשאלה תיאורטית, העשויה להתעורר או שלא להתעורר ב-3 במארס. חברי הליכוד יודעים על כתב האישום לקראת הבחירות המקדימות בשבוע הבא, והציבור בוודאי יודע עליו לקראת הבחירות לכנסת. מי שיתמוך בנתניהו בפריימריז ובליכוד בבחירות הכלליות, אמור להביא בחשבון את האפשרות שיימנע מנתניהו להרכיב ממשלה. בג"ץ אינו שעון מעורר ואין זה מתפקידו לומר לחברי הליכוד ולאזרחי ישראל: האיש הזה יהיה בלתי ראוי בעוד שלושה חודשים.
אם וכאשר השאלה תהפוך למעשית, גם אז אין מקום להתערבות בג"ץ. כפי שראינו, המחוקק אומנם לא נתן את דעתו למצב הספציפי הנוכחי - האם מי שיש כוונה להגיש נגדו כתב אישום (וטרם הוכרעה סוגיית חסינותו) יכול להרכיב ממשלה - אך קיימות אינדיקציות משמעותיות לכך שמבחינתו אין מניעה כזאת. מעבר לכך, ואולי לפני כן, מדובר בסוגיה שהיא בראש ובראשונה פוליטית וציבורית. רבבות חברי הליכוד יבחרו את מועמדם לראשות הממשלה ומיליוני ישראלים יבחרו את נציגיהם לכנסת. במצב ספציפי זה - ואני מדגיש: במצב ספציפי זה - על 15 שופטי בית המשפט העליון לנהוג באיפוק ובענווה, ולהרכין את ראשיהם בפני דין הבוחר.
מציאות חסרת תקדים
נחזור לנשיא המדינה. נשוב ונזכיר, כי לראובן ריבלין יש שיקול דעת מוחלט בניהול ההתייעצויות ובבואו להטיל את הרכבת הממשלה. טוב יעשה ריבלין, אם בהתייעצויות בעוד שלושה חודשים ישאל את מי שימליצו על נתניהו, מיהו המועמד החילופי שלהם למקרה בו יחליט שלא להטיל עליו את המשימה. בניגוד לבית המשפט העליון, ריבלין הוא נבחר ציבור (דרך הכנסת), וזכותו ואף חובתו להביא בחשבון שיקולים ציבוריים ופוליטיים. ריבלין יכול להחליט, כי אין זה מעשי שראש הממשלה יהיה מי שתלוי ועומד נגדו כתב אישום חמור - ולו רק משום שתשומת ליבו לא תוקדש במלואה לענייני המדינה.
אם תומכי נתניהו יסרבו להעמיד מועמד חילופי, יוכל ריבלין להציע מועמד משלו - בתנאי שהלה יסכים לקבל עליו את המשימה. ריבלין יכול לפנות מיוזמתו לכל חבר כנסת ולהציע לו את התפקיד. אומנם יהיה זה צעד חסר תקדים, אך אנו מצויים במציאות חסרת תקדים, הפוגעת בצורה קשה מאוד בתפקודה של הממשלה ובמעמדה של הדמוקרטיה. ריבלין יכול ליצור מומנטום, בו לכל הפחות יהיה סיכוי למועמד אחר של הליכוד או גוש הימין להרכיב ממשלה - בתנאי, כמובן, שזה הגוש שינצח בבחירות הבאות. ואם יהיה מי שיעתור לבג"ץ נגד צעד כזה, שוב לא תהיה שום עילה להתערבות - במיוחד לנוכח מעמדו החוקתי של הנשיא.
נסכם. השאלה האם בנימין נתניהו כשיר/ראוי להרכיב ממשלה אחרי הבחירות הבאות, היא ביסודה פוליטית-ציבורית ולא משפטית-חוקתית. ההיבט המשפטי-חוקתי שלה מעלה, כי לא ניתן למנוע זאת ממנו. ההיבט הפוליטי-ציבורי הוא האם יהיה זה צעד סביר ואתי; התשובה היא שלילית. לכן, הפתרון צריך לבוא במישור הפוליטי-ציבורי - מצידו של נשיא המדינה. ראובן ריבלין עשוי להיות האיש היחיד שיוכל לחלץ אותנו מהבוץ אליו גררו אותנו בנימין נתניהו,
בני גנץ,
יאיר לפיד ו
אביגדור ליברמן. העיניים נשואות אל משכן הנשיא.