עקרון יסוד הוא שאין פוגעים בזכותו של אדם מבלי לשמוע אותו תחילה.
תוכנית המתאר הארצית תמ"א/70, העוסקת בהעצמת זכויות באזורים הקרובים לתחנות המטרו והדיפו, פורסמה להערות הוועדות המחוזיות לתכנון ולבנייה, שרשאיות להעבירה להתייחסות הוועדות המקומיות עד 26.2.23. התוכנית מסדירה את העצמת זכויות הבנייה באזורי ביקוש מרכזיים לאורך תחנות המטרו. להחלטה בדבר קביעת גבולות מתחמי העצמת זכויות בנייה, משמעויות כלכליות וקנייניות עצומות.
לפי החוק, המועצה הארצית לתכנון ולבנייה רשאית להורות על פרסום תוכניות להערות הציבור, בוודאי כשמדובר בתוכנית כה חשובה, היורדת לרמת תכנון ספציפית. אך המועצה הארצית בחרה שלא לעשות כן. כך קורה שלבעלי הקרקעות בסביבות התחנות והדיפו, לבעלי עניין אחרים, לגופים מקצועיים ולארגונים רלוונטיים - אין כל זכות להגיש התנגדות לתוכנית חשובה זו. במאמר זה נעמוד תחילה על חשיבות שיתוף הציבור בקבלת החלטות תכנוניות, נעקוב אחר התפתחות הליכי שיתוף הציבור בעולם ובישראל, נסביר מהי התוכנית ונבהיר מדוע צריך לדעתנו לאפשר לציבור להגיש השגות לתוכנית זו.
דומה כי כיום אין צורך להכביר במילים באשר לחשיבות שיתוף הציבור בהליכים התכנוניים, אך לא תמיד נתפסו הליכי התכנון ככאלה. התפישה בעולם לגבי חשיבות שיתוף הציבור בהליכים תכנוניים השתנתה מקצה לקצה. במחצית הראשונה של המאה ה-20 נתפסו הליכי התכנון כתהליך מקצועי ורציונלי, אשר קודם על-ידי גופים בעלי ידע מקצועי, אשר יודעים טוב יותר מהציבור "מה טוב בשבילו" ולכן שיתוף הציבור בהליכי התכנון היה מינימלי. עם זאת, גם בתנאים אלו נשמרה זכותם של בעלי הזכויות במקרקעין לטעון כנגד פגיעה בזכויותיהם הקנייניות. במחצית השנייה של המאה ה-20 השתנתה הגישה וההליך התכנוני הוכר כתהליך שצומח מלמטה, "מהשטח" ומהתושבים, ולא כ"מונחת" מהמוסד התכנוני. לקראת סוף המאה ה-20 הוכר התכנון כתוצר של תהליך הכולל תקשורת, למידה, דיון ושיתוף פעולה בין כל הגורמים הרלוונטיים והתחדד הצורך בשיתוף הציבור במסגרת ההליך התכנוני.
בישראל שיתוף הציבור במסגרת הליכי התכנון נערך בשתי דרכים פורמליות. האחת: באמצעות נציגי ציבור במוסדות התכנון, האמורים לייצג אינטרסים שונים בקבלת ההחלטות שמוסד התכנון מוסמך לקבל. השנייה: הליך ההתנגדויות לתוכנית. זהו מנגנון חוקי מחייב ליידוע הציבור הרחב בנוגע לתוכניות העומדות לדיון, מתן אפשרות לציבור להגיש התנגדויות בכתב לתוכנית ולטעון בעל-פה נגדה, וחובת מוסד התכנון לנמק את החלטתו ביחס להתנגדויות לתוכנית. הסדר זה מפורט בחוק, בתקנות ואף בנהלים מחייבים שגזרו על עצמם מוסדות התכנון בדרגים השונים.
הליך הגשת התנגדות לתוכנית על-ידי הציבור מתקיים בתוכניות מתאר בדרג המחוזי והמקומי ובתוכניות מתאר ארציות מפורטות (כלומר - כאלו שניתן להוציא מכוחן היתרים). הציבור אינו רשאי להגיש התנגדות לתוכניות מתאר ארציות שאינן מפורטות למועצה הארצית לתכנון ולבנייה, באופן המונע שיתוף אמיתי שלו בגיבוש התוכנית לפני פרסומה לאישור בגרסתה הסופית. הטעם לכך הוא שתוכנית מתאר ארצית כוללת הוראות והנחיות כלליות, וממילא נדרשת הכנה של תוכנית נוספת בדרג נמוך יותר, המתייחסת לאזור ספציפי ועליה יהיה רשאי הציבור להגיש התנגדות. באופן זה שיתוף הציבור מתבצע, אולם רק בדרג התוכנית המחוזית או המקומית המפורטת ולא בדרג התוכנית הארצית.
לא משתפים בתוכניות מתאר ארציות
בבג"ץ 288/00 עלה לדיון העדר שיתוף הציבור בתוכניות מתאר ארציות. באותו מקרה דן בית המשפט בתוכנית הייעור תמ"א/22 וקבע, כי אין המדובר בפגיעה בשיתוף הציבור, בין היתר מאחר שלא ניתן להוציא היתרים מכוחה של תוכנית המתאר הארצית ויש להכין תוכניות מפורטות מכוחה לאזור ספציפי (להן רשאי הציבור להגיש התנגדויות). לדעת ביהמ"ש, תוכנית מתאר ארצית מתווה עקרונות כלליים, מתוך ידיעה ומטרה שהפירוט ייעשה בתוכנית מפורטת רשק תביא בחשבון את השיקולים הספציפיים לאזור עליו היא חלה.
בבג"ץ 5974/17 פסק ביהמ"ש העליון, כי המחוקק החליט שלא ניתן להגיש התנגדות או השגה לתוכניות מתאר ארציות. גישת המחוקק בהקשר זה היא שנדרשת מעורבות ציבורית פחותה באישורן של תוכניות מתאר ארציות, ואין להקיש בין מנגנון האישור שלהן לבין המנגנון החל על תוכניות מתאר אחרות. אומנם בשנים האחרונות ישנם מאמצים להגברת שיתוף הציבור בהליכי אישור תוכניות מתאר ארציות ויש לברך על כך, אך אין חובה חוקית לעשות כן.
מטרת תמ"א/70 היא להתוות את מדיניות התכנון והעצמת הפיתוח וההתחדשות העירונית סביב תחנות המטרו ומתחמי הדיפו המתוכננים, על-מנת לאפשר העצמת בנייה במתחמים אלו. מערכת המטרו כוללת שלושה קווים באורך כולל של 150 ק"מ ו-109 תחנות בתחומן של 24 רשויות, כולן באזור המטרופולין תל אביב. תמ"א/70 מגדירה שלושה אזורים סביב התחנות, בעצימות בנייה משתנה: מרחב הליבה - המרחב הציבורי המיידי הסמוך לתחנה; טבעת ראשונה - 300 מ' ממרכז התחנה (כולל מרחב הליבה); טבעת שניה - המרחב שבין הטבעת הראשונה לבין גבול התוכנית, 800-600 מ' מהתחנה. התמ"א מגדירה הוראות והנחיות ייחודיות לכל אחד מהמתחמים, בדגש על עוצמות בינוי מינימליות נדרשות גדולות יותר בטבעת הראשונה לעומת עוצמת בינוי נמוכה יותר בטבעת השנייה.
ההחלטה השגויה של המועצה הארצית
על-פי החלטת המועצה הארצית, כרקע להכנת התוכנית ייבחנו מרחב התחנות, לרבות תוכניות גובלות, לצד היבטים כלכליים ושמאיים. ואכן התוכנית שפורסמה להערות הוועדות המחוזיות, מתייחסת ספציפית למרחבי התחנות והדיפו, תוך התייחסות לנתונים הרלוונטיים לכל אחד מהם. למרות התכנון הספציפי והירידה לרזולוציות אזוריות, בולטת בהעדרה מהחלטת המועצה הארצית הוראה לקיים הליך שיתוף ציבור, באמצעות מתן אפשרות להגשת השגות.
אין מחלוקת שהעצמת זכויות הבנייה סביב התחנות היא נושא הראוי להיות מוסדר באמצעות תוכנית מתאר ארצית. עם זאת, הוראות התמ"א כוללות התייחסות ספציפית לתכנון באזורי התחנות והדיפו השונים ויורדת לרזולוצית תכנון איזורית, המאפיינת תוכניות מתאר מפורטות. מסיבה זו, ראוי היה לאפשר לציבור הרחב להגיש השגות. תמ"א/70 עתידה לקבוע את מוקדי העצמת הזכויות, גבולותיהם והיקפם ברזולוציה אזורית, באופן שבשלב הכנת התוכניות המפורטות, יהיה מאוחר מכדי לשנות את קביעותיה של התמ"א. כל זאת, כאמור, מבלי לאפשר לציבור המצוי בשטח להביע את דעתו ותוך העדר גמישות לתכנון במסגרת התוכניות המפורטות. תוכנית מתאר, היורדת לרזולוצית תכנון סביבת כל אחת מהתחנות והדיפו, מהווה למעשה תכנון מקומי מפורט, שאין כל הצדקה להסדירו באמצעות תוכנית מתאר ארצית, קל וחומר שעה שהציבור אינו רשאי להגיש לה השגות.
עמדה זו, לפיה תמ"א/70 כוללת הוראות מפורטות ונעדרת גמישות תכנונית לשלב התוכניות המפורטות, הובעה גם על-ידי הוועדות המחוזיות והמקומיות בדיון במועצה הארצית באוגוסט אשתקד. לדברי נציגיהן, התכנון המוצע בתמ"א מפורט מדי ויש צורך במתן גמישויות הרלוונטיות לצרכים הנקודתיים של כל תחנה ודיפו. בסיום הדיון החליטה המועצה הארצית להעביר את תמ"א/70 להערות הוועדות המחוזיות, אך נמנעה מלהורות על פרסומן להשגות הציבור.
אנו סבורים שזוהי החלטה שגויה. ראוי היה, ועדיין ניתן, שהמועצה הארצית תורה על פרסום להשגות הציבור של תוכנית חשובה זו, אשר לה משמעויות כלכליות וקנייניות עצומות. פרסום שכזה ראוי הן מההיבט העקרוני, שכן ראוי להתחשב בציבור המצוי בשטח בעת קבלת ההחלטות, והן מההיבט התכנוני, המחייב שיתוף הציבור שעה שמדובר בתכנון מפורט היורד לרזולוציות ספציפיות וחסר גמישות תכנוניות בשלב מאוחר יותר. כללית, ראוי לדעתנו להרחיב את הפרסום בעניין תוכניות מתאר ארציות, שכן כיום תכנון ארצי מגיע פעמים רבות לרזולציות מפורטות, ויש להן השפעה גם על היקף הפיצוי הניתן במקרים של תביעות ירידת ערך הקודמות להפקעה.
