בשנה שחלפה, מאז נפגשנו בכנס הזה לאחרונה, חל שינוי משמעותי בתמונת המצב הכלכלי:
- ראשית לכל, יש מנהיגות בתחום הכלכלי.
מאז המחצית השנייה של שנת 2000, בעקבות ההאטה בעולם, המפולת בשוקי ההון בארה"ב והחרפת הסיכסוך עם הפלשתינאים, נראתה הממשלה כמי שהולכת ומאבדת את שליטתה על המשק. הביטוי הבולט ביותר לכך היו הנסיונות, החוזרים ונשנים, לעצור את הגידול המהיר בגרעונות בתקציב ובחובות הממשלה, ללא הצלחה. לא זו אף זו: נסיונות העצירה התבססו על אמצעים שאינם עולים בקנה אחד עם מדיניות לעידוד הצמיחה במשק, כמו העלאת מסים, ומקטינים, ללא אבחנה, את התמיכה בשכבות החלשות במשק. על רקע זה התעוררו סימני שאלה לגבי היציבות הפיננסית, בשווקים ובקרב המוסדות הפועלים בהם.
השנה הדברים נראים אחרת. הרקע לכך הוא כפול:
- מחד, הבחירות שנערכו בראשית השנה איפשרו הקמת ממשלה הנראית יותר יציבה ויותר הומוגנית מבחינת התפישה הכלכלית;
- לכך התווספו שינויים אישיים ומיבניים בתחום עבודת הממשלה והכנסת, אשר מאפשרים למצות את היציבות הפוליטית שהתחזקה לצורך קבלת החלטות בתחום הכלכלי.
- שנית, עברה עוד שנה על כלכלת המערב, מלווה בנסיונות לקצר את תקופת ההאטה. ואם כי אין ציפיות לשינוי מהיר לטובה של מצב המשק העולמי, הסיכויים ליציאה מהשפל נראים היום טובים יותר.
- שלישית, המצב הגאופוליטי נראה היום פחות קודר, בעיקר כתוצאה מהסיום המהיר של המלחמה בעיראק והשלכותיו על איום החזית המזרחית והסיכסוך עם הפלשתינאים. חלק משיפור זה בא לידי ביטוי גם בנכונות של ממשלת ארה"ב להעמיד לרשות המשק הישראלי מקורות הוניים נוספים, בתנאים מסוימים.
על רקע גורמים אלה ברצוני לסכם כאן את המרכיבים העיקריים של המדיניות המקרו-כלכלית הנדרשת עתה, ולהעיר אגב כך מספר הערות.
המרכיב הראשון הוא, כמובן, תקציב המדינה. התקציב צריך להיות בנוי כך שיאפשר לממשלה לקחת פחות הלוואות תוך כדי עמידה בתכניתה להוריד את נטל המסים.
היום, אני מניח, ידוע לכל שהממשלה לוקחת הלוואות כדי להגדיל את הוצאותיה השוטפות, ולא כדי לממן השקעות. הלוואות אלה ניתנות ברובן על-ידי משקיעים מוסדיים המנהלים את החסכון ארוך-הטווח של הציבור. לו הממשלה לא היתה נזקקת להן, היו מקורות כספיים אלה מופנים ברובם להשקעות במיגזר הפרטי, במניות ובאיגרות חוב של מיגזר זה, או לפקדונות בבנקים לצורך מתן אשראי. הפניית קרנות הפנסיה לשוק ההון לא תסייע במימון הצמיחה אם הממשלה, במקום לממן את עצמה במישרין מקרנות הפנסיה, תמורת אגרות חוב מיועדות, תלך בעקבותיהן לשוק ותישאב שם את הכסף תמורת איגרות חוב סחירות.
מבחינה זו, כדאי להוסיף, אין הבדל אם הממשלה מממנת את הגרעון על-ידי חוב חיצוני במקום חוב פנימי, כפי שהיא מתכננת לעשות באמצעות הערבויות. את ההזרמה הנובעת מכך צריך לקזז, ומי שיצטרך לעשות זאת יהיה הבנק המרכזי, על-ידי הנפקת אגרות חוב לטווח קצר. תבנית מימון זו כבר משפיעה על שיפועו של עקום התשואות, ותוסיף להשפיע עוד תקופה ארוכה. היקף המקורות הנשאב על-ידי הממשלה לא נקבע על-ידי הרכב המימון של הגרעון, אלא על-ידי גודלו של הגרעון. ההערכה המקובלת כיום היא שהגרעון ב- 2003, למרות המאמץ הגדול שעשתה הממשלה לצמצם אותו, עדיין יהיה גדול יותר מזה של 2002, ומגמת הגידול ביחס של חוב הממשלה לתוצר עתידה להימשך.
חשיבותו של מרכיב ראשון זה במדיניות לצמיחה מתבהרת לאור חיוניותו של המרכיב השני: הצורך בהגדלה מאסיבית בהשקעות בתשתית. גם כאן ידוע שהפיגור שהצטבר בתחום זה הוא גדול מאד. עוד ידוע שלא מדובר רק, ואף לא בעיקר, בהשקעות ישירות מתקציב המדינה. את עיקר ההשקעות בתשתית צריכות לבצע חברות שהיום הן ממשלתיות, וגם חברות פרטיות הפועלות בהכוונת הממשלה. מדובר במשימה שלא ניתן יהיה לעמוד בה ללא התארגנות מיוחדת של הממשלה, למרות שמרבית ההשקעות לא תתבצע על ידה. אחריות הממשלה כוללת את התחומים הבאים:
- קיומה של תכנית מיתאר ארצית ארוכת-טווח;
- תהליכים יעילים של אישור תכניות לביצוע;
- מלאי מספיק של פרוייקטים מאושרים כדי לבצע תכניות השקעה בסדר גודל של 20 מיליארד ש"ח בשנה, במשך חמש שנים;
- מדיניות הפרטה של חברות ממשלתיות לאחר שהובטח המיבנה התחרותי של הענף;
- הסדרים אירגוניים וחוקיים הנדרשים כדי להפעיל, בקנה מידה רחב, גורמים פרטיים לצורך השקעות בתשתית;
- הסדרי מימון, בחלקם מיוחדים, התואמים פרוייקטים גדולים וארוכי-טווח. הבנקים אינם הכתובת למטרה זו. תנאי הכרחי לזמינותו של המימון הוא חוב ממשלתי היורד בעקביות, ביחס לתוצר, ומחוייבות ממשלתית לתוואי זה. רק חוב יורד יאפשר הפניית כספי החסכון המקומי מחד, וכספי הערבויות מאידך, למימון השקעות בתשתית. חוב ממשלתי שאינו יורד הוא אבן ריחיים על צוואר הצמיחה של המשק.
ראוי היה כי ועדת השרים לענייני כלכלה תידאג לקיומו של מטה מיוחד אשר יטפל בכל אחד מתחומים אלה, ביחד עם משרדי הממשלה הנוגעים בדבר, כדי להסיר מכשולים העומדים, כעניין שבשיגרה, בפני ביצוע תכנית השקעות שאפתנית זו.
עניין נוסף השייך למיכלול זה נגזר מכך שאם על הממשלה ללוות פחות, ולעמוד בהחלטתה לצמצם את נטל המסים, אזי היא חייבת להקטין את הוצאותיה. סדרי הגודל בהם מדובר מחייבים לגשת לצימצום הוצאות הממשלה בגישה שונה מזו שהיתה מקובלת עד עתה, גישה שלא איפשרה שינוי של ממש בסדר העדיפויות הלאומי. תחילתה של גישה שונה זו כבר מצויה בתכנית הכלכלית האחרונה של הממשלה, והיא מתבטאת ביסודות הבאים:
- ביזור סמכויות, כפוף למיגבלות תקציביות ואחרות, בתוך משרדי הממשלה. דוגמאות לכך הם ניהול בתי ספר ובתי חולים. מיצוי הפוטנציאל הטמון בביזור זה יתאפשר אם הלקוח - ההורה, התלמיד, החולה - לא יהיה מוגבל בחופש הבחירה שלו לגבי מקום קבלת השרות. את הביזור יש להרחיב גם לקשר שבין משרד האוצר לבין משרדי הממשלה, כדי להגדיל את החופש, והאחריות, של המשרדים לקבוע את סדר העדיפויות בהוצאות, כפוף למיגבלות תקציביות ואחרות.
- יסוד חשוב נוסף המצוי בתכנית הכלכלית האחרונה מתייחס לשינוי הגישה לתשלומי ההעברה. בביצוע המדיניות החברתית של הממשלה יש להבחין בין נתמכים בגיל העבודה והיכולים לעבוד, לבין אחרים; וכן בין נתמכים שיש להם מקורות הכנסה אחרים לבין אלה שאין להם. את שינוי הגישה יש להשעין על קביעת יעדים למדיניות החברתית אשר הראשון בהם ראוי שיהיה צימצום מימדי העוני, והשני - הגדלת שיעור התעסוקה. אלה יעדים מדידים כדי שניתן יהיה לעקוב אחר ההתקדמות בהשגתם.
- ולבסוף צריך לשנות את הגישה, והסמכויות, לעניין קביעת תקציב הביטחון. תקציב זה צריך להיות מושפע, לא פחות מחלקים אחרים של תקציב המדינה, מהצורך הדחוף לצמצם את גודלה של הממשלה. משום כך, ועדת השרים לענייני כלכלה וחברה צריכה ליטול חלק פעיל בדיון על גודלו והרכבו של תקציב הביטחון, כדי להבטיח עקביות בסדר העדיפויות של הממשלה.
_______________________
8 בדצמבר, 2002
אדוני הנגיד,
לעם בישראל נמאס מהמניפולציות הבלתי חוקיות של בנק ישראל עם שער החליפין של הדולר. אתם גורמים לפיחות בערכו של המטבע הלאומי של ישראל תוך הפרה בוטה של חוקים כלכליים בסיסיים וכדי להעשיר בנקים אמריקאיים וספקולנטים זרים.
כאשר הדולר יורד בערכו בשוקי מטבע חוץ בעולם אתם, ללא כל הצדקה, מעלים את ערכו ביחס לשקל. דוגמא קונקרטית לחבלה הכלכלית שלכם היא מה שהתרחש שלשום, יום ששי, ה-6 לדצמבר, כאשר שער הדולר עלה ל-4.69 שקל, למרות שהוא היה צריך לרדת ל- 4.40-4.30 ש"ח בעקבות פיטוריהם של שר האוצר והיועץ הכלכלי של הנשיא בוש, עליית שיעור האבטלה בארה"ב וירידת שער הריבית שם.
לא ניתֵן לכם להרוס את חיינו ואת המשק הישראלי. אתם נדרשים, אפוא, להוריד את שער הדולר כלפי השקל תוך 72 שעות, ולהשיב לי תוך 30 יום מקבלת מכתבי זה. אם לא תעשו כן אגיש נגדכם תביעה ייצוגית לבג"ץ ואדרוש פיצוי לכל היבואנים והצרכנים הישראלים. תביעה זו בסכום של בליוני דולרים תוריד את שער הדולר בכל מקרה.
בכבוד רב,
אזרח זועם".
______________________
3 ביולי, 2003
אזרח יקר,
אני מצטער על שלא הספקתי להשיב לך על מכתבך מלפני שבעה חודשים, ומעריך מאד את העובדה שלא הגשת את תביעתך לבג"ץ. וזאת למרות ששער הדולר המשיך לעלות במשך חודשיים נוספים, לאחר שכתבת את מכתבך, עד שהגיע לשיא של 4.86 ש"ח ב- 5.3.03. ודאי שמת לב כי, לפני כשבועיים, פקיד ממשלתי בכיר שיתף עיתונאים בדאגתו על כי שער הדולר נמוך מדי אבל, ברוב צניעותו, הוסיף כי "אין זה ראוי שאביע עמדתי מהו השער הראוי והרצוי".
אתה רואה, אזרח יקר, לאחר שהגענו לשער הדולר הנמוך אשר חשבת שהוא הנכון- אתמול הוא עמד על 4.31 ש"ח- יש עכשיו כאלה שאינם מרוצים, והם רוצים לראות שוב שער גבוה יותר. מה אתה אומר על זה? את הפרטים הקטנים, מכל מקום, הם משאירים לנו: מהו, למשל, שער הדולר הנכון ולמה? ואיך משכנעים את השוק שייעצר דוקא על השער הזה? ומתי לנטוש אותו, אם בכלל? מי יגיד לשוק ההון להיעצר שוב?
נשמור על קשר.
נגיד בנק ישראל.
____________________
המחזה על שער הריבית של בנק ישראל ושער החליפין של עם ישראל חוזר שוב לעונה חדשה. המיוחד במחזה הזה הוא שיודעים איך הוא מתחיל, אבל לא- איך הוא נגמר. ראינו גירסה אחת של המחזה אשר החל לרוץ בשלהי שנת 2001. המיוחד בגירסה ההיא היה שלא כל השחקנים מילאו את חלקם על-פי התסריט, והיו גם סיבוכים שלא תוכננו במחזה המקורי - חלקם בהשראת חלק מהמחברים וחלקם ביזמת זֵדים.
זה ההבדל בין במת התיאטרון לבמת המציאות. במסיבת הסיום של הגירסה ההיא, ביוני 2002, סיכם גורם ממשלתי בכיר את הלקחים: "הכרזנו על הפסקת אש עם נגיד בנק ישראל", אמר; ועוד אמר: "אנו סבורים שהנגיד צריך להעלות את הריבית כרצונו, ככל הנדרש לשמירה על יציבות מחירים".
לפני שאנחנו הולכים לכתוב ולבצע גירסה חדשה של אותו מחזה כדאי שנראה עד כמה אנחנו יכולים להסכים על מספר עניינים:
א. בשעה זו אין למשק הישראלי בעיה הנובעת ממחסור במטבע חוץ. הגרעון במאזן התשלומים אינו מאיים, החוב נטו במטבע חוץ אפסי, הרזרבות במט"ח ברמה שאיננה נמוכה יחסית למימדי הסחר, הנכסים של המשק במט"ח לטווח קצר גבוהים מההתחייבויות לטווח קצר. לא זו אף זו: אין זה בלתי סביר להניח כי, בשלב זה או אחר, יגדל יבוא ההון לטווח ארוך, ובכל מקרה - עומדת לרשותנו נכונות ממשלת ארה"ב לערוב בסכום של 9 מיליארד דולר לחובות חדשים של ממשלת ישראל בחו"ל לטווחים של 30-20 שנה.
צמיחה בת-קיימא עדיף, אמנם, שתישען על יצוא, אבל לא בכל מחיר, ותתבסס בעיקר על ענפים בהם יש לנו יתרון יחסי מובהק, ואלה אינם רגישים מאד לתנודות מוגבלות בשער החליפין.
ב. לבד מכך שאין אפשרות לקבוע, מינהלית, מהו שער החליפין ה"נכון" למשק בכל עת, אין גם שום אפשרות מעשית לקַבֵע אותו - אפילו אם מישהו יתנדב להיות האורים ותומים להערכה יומית של השער הנכון.
בנק ישראל יצר לפני 9 שנים, החל מיולי 1994, את התנאים להתפתחותו של שוק מטבע חוץ, והוא נמצא במגמת גידול מתמדת. ההגמשה המתמשכת של רצועת הניוד, בטול הפיקוח על מטבע חוץ, וההתכנסות ליציבות מחירים, איפשרו לנו לצאת מהמעורבות בשוק מט"ח. בשש השנים האחרונות קיים אצלנו, בפועל, מישטר של שער חליפין נייד ולא היה יום שבו שער החליפין לא נקבע בשוק; תמיד היו קונים ומוכרים. אין מיבחן ענייני יותר להצלחת המדיניות אותה הוביל בנק ישראל בתחום זה.
מדיניות זו הפנימה, לראשונה בהסטוריה הכלכלית שלנו, את המושג 'סיכון שער החליפין'. למיגזר העסקי ברור שעודף נכסים, או עודף התחייבויות, במט"ח מהווה סיכון עסקי אשר יש לגדר אותו או לשאת באחריות לתוצאותיו. משום כך, לצד שוק מט"ח, התפתח גם שוק לנגזרות על שער החליפין. שוק זה לא יכל היה להתפתח כאשר המדינה, במשך עשרות שנים, קבעה את שער החליפין.
בתנאים של היום, כל ניסיון להתערב בשוק, כדי לכוון את שער החליפין על תוואי מסויים, נדון לכשלון. הטעם הוא פשוט: השוק גדול מדי יחסית לאמצעים העומדים לרשות בנקים מרכזיים, וזה נכון בכל העולם.
ג. יש סבורים שניתן לכוון את שער החליפין על-ידי שינויים בריבית לטווח קצר. המנגנון, לכאורה, הוא כזה: אם שער החליפין נראה נמוך מדי (וכבר אמרנו שאין שום בסיס מקצועי לאמירה כזו), אזי הורדת הריבית לטווח קצר תדכא יבוא הון לזמן קצר, תעודד יצוא הון, ואלה יגדילו את הביקוש למט"ח ויעלו את שער החליפין.
אפשר להציע מספר הערות בהקשר זה:
- הקשר הכמותי בין פערי הריבית לטווח קצר לבין תנועות ההון לטווח קצר איננו קבוע, וזאת משום שלא רק פערי ריבית קובעים את הכדאיות של יבוא ויצוא הון. כך, למשל, בחרו תושבי חוץ מסויימים לאחרונה להשקיע באיגרת חוב ממשלתית לא-צמודה ל- 10 שנים, אולי משום שהעריכו שהממשלה יכולה ורוצה להקפיד על משמעת פיסקלית, דבר שיעלה את ערכה של האיגרת וכדאי לשם כך למכור מט"ח. בעבר היו הזדמנויות בהן תושבי חוץ בחרו לקנות מט"ח בהנחה שהמתח הבטחוני ימשיך להחליש את השקל.
גורמים אלה ואחרים יכולים להשתנות במהירות ובכך לחזק, או להחליש, את השפעתו של פער ריביות נתון, בין השקל למטבעות אחרים, על תנועות ההון. אצל תושבי ישראל קיימים שיקולים נוספים ביצוא הון, כמו הרכב התיק הדרוש לצרכיהם, העלויות הכרוכות בפעילות בחו"ל והיציבות המקומית. ברור, לכן, שהם אינם מגיבים תמיד באותה עוצמה לשינוי נתון בפערי הריבית.
- גם אם נוצרות תנועות הון מסוימות לטווח קצר, לא ניתן להעריך מראש מה תהיה השפעתן על שער החליפין, משום שעל השער משפיעות גם תנועות הון לטווח ארוך, שאין להן קשר לפערי ריבית, ואלה אינן ניתנות לחיזוי. כך, לדוגמא, פערי הריבית הצטמצמו מאד בשנת 2000, ובכל זאת השקל התחזק, וזאת בשל יבוא ההון לטווח ארוך אשר הגיע לשיאו בשנה זו.
- עצם הרעיון לתמרץ, על-ידי הפחתת ריבית, יצוא הון לטווח קצר נראה מוזר על פניו. פקדונות קיצרי טווח מהווים מקור לאשראי לתקופות מקבילות, והם דרושים לתיפקודו התקין של המשק לא פחות מאשר מקורות ארוכי-טווח. נוסף לכך, כאשר מתחיל תהליך של יצוא הון, אי אפשר לנהל אותו לפי טווחים ואי אפשר למנוע הצטרפות של תושבי חוץ אם מסתמנת נהירה כללית.
הרעיון להוריד ריבית לטווח קצר במטרה להחליש את השקל הוא רעיון עיוועים ומשחק באש. הריבית צריכה לרדת כל עוד יש הסתברות שקצב האינפלציה במשק הישראלי- לא על בסיס שנה קלנדרית אלא 12 חודש קדימה- עשוי להיות נמוך מהגבול התחתון של תחום יציבות המחירים, ולהיפך - כאשר יש הערכה שקצב האינפלציה העתידי עשוי לחרוג מתחום זה כלפי מעלה. לשינויים אלה בריבית עשוייה להיות השלכה על תנועות ההון לטווח קצר, ולכן על שוק מט"ח. אלה יהיו שינויים מייצבים רק אם נשמרת אמינותה של המדיניות ליציבות מחירים. ההשפעה על שער החליפין תלוייה בגורמים נוספים ולכן איננה קבועה.
מנקודות הראות של מימד הזמן יש לממשלה שני סוגי יעדים:
- מחד, קידום ההשקעות, הצמיחה והתעסוקה אשר כדי להשיגם נדרש זמן ארוך;
- ומאידך, שמירה על יציבות המחירים ועל היציבות הפיננסית אשר, כדי לזעזע אותם, מספיק לעתים גם זמן קצר.
היעד השני הוא תנאי הכרחי להשגת הראשון, וכדי להשיג אותו יש לנהל בסבלנות את תהליך ההתאמה של הריבית לטווח קצר. ריבית זו ירדה, ותוסיף לרדת, כל עוד אין איום על יציבות המחירים. תהליך ירידה זה יהיה יציב יותר כל עוד הוא מלווה את תהליך הירידה של הריביות לטווח ארוך, כפי שהוא מתבטא בשווקים בארבעת החודשים האחרונים, מאז פברואר 2003. ירידת הריביות לטווח ארוך תישאר יציבה כל עוד ימשיך הציבור להאמין כי חל מיפנה בשליטת הממשלה על התקציב, וכי למרות הגידול בגרעון השנה, הוא עתיד לרדת, ולהוריד את יחס חוב הממשלה לתוצר, בשנים הבאות.
אין לנו יעד ריבית כי אין ריבית אחת שהיא תמיד עקבית, בלי קשר לנסיבות, עם יציבות מחירים. אופיו של שוק ניירות הערך הוא כזה שאי אפשר לבודד פינה אחת שלו, בה קובע בנק ישראל את הריבית היומית, מחלקיו האחרים, ולעשות בה ככל העולה על רוחנו. רצינו, והצלחנו, ליצור שוק פתוח.
לשינויים המיבניים הנדרשים במשק, אלה הכרוכים בהקטנת הממשלה, אלה המתבטאים בביצוע תכנית ההשקעות בתשתית, ואלה המיועדים לעצב מחדש את המדיניות החברתית של הממשלה, נדרש זמן רב כדי להבשיל. בהם צריך להתמקד. ניסיון לקצר טווחים על-ידי פעילות בלתי שקולה בריבית לטווח קצר, עשוי להעמיד בסימן שאלה את המסלול כולו. לממשלה אין סיבה להסתכן בכך.
אירוע חריג ופסול מתרחש באולם בכיכובה של נציגת השב"ס
