שאלת המשילות בישראל

אמנון רובינשטיין מבולטי חוקרי המשפט התחוקתי הינו בשונה מרובם גם בעל ניסיון פרלמנטרי ומיניסטריאלי. המשילות כתהליך של תכנון ויישום מדיניות ציבורית, עומדת במרכז הספר "באין ממשלה, איך לתקן את קלקולי המשטר", וזאת בשל משבר המשילות הקיים בישראל.

ניתן להביט על הסוגיה דרך שלוש זוויות: האחת, מהתנהלות המערכת הפוליטית: הממשלה והכנסת ומפלגות הקואליציה בעיצוב מדיניות ציבורית כלשהיא. הזוית השנייה, מהתנהלות המערכת הפוליטית למול המערכות הציבוריות - ביורוקרטיות בהקשר ליישום המדיניות. הזווית השלישית היא התמודדות החברה האזרחית עם המערכת הפוליטית מבחינת סיפוק צרכיה והגנה על זכויותיה.

פרטנות אמפירית

לזכות המחברים עומדת פרטנותם האמפירית. כך למשל תחת כותרת "מה גורם לחוסר היציבות?" ,נטען ששיטת הבחירות מקילה על פיצולי מפלגות והקמת חדשות. קיים גם מדד לבדיקת פיצול בפרלמנט הנקרא " מדד RAE" שלפיו "ככל שערך הפיצול גבוה יותר, גודלן היחסי של המפלגות המיוצגות בפרלמנט נמוך יותר והמערכת הפוליטית מפוצלת יותר"(עמ' 114).

כן קיים מדד מספר המפלגות האפקטיבי בפרלמנט, כשלפיו "עלייה במספר המפלגות האפקטיבי בפרלמנט מקשה על מפלגות השלטון לשמור על שלמות הקואליציה לאורך כהונתה...ככל שמספר הסיעות גדול יותר, גדל הביזור במערכת, ודפוסי היריבות הופכים קיצוניים יותר אידיאולוגית. כל אלה מכבידים מאוד על כינון קואליציות ועל יכולת תפקודן כגוף אינטגרטיבי"(עמ' 115). יש לציין שמאז הקמת המדינה כיהנו בישראל 32 ממשלות ב-18 מושבי כנסת, כלומר הממשלות כיהנו בממוצע פחות משנתיים.

חשובה מאוד הערת המחברים, השוללת למעשה את בסיס הלגיטימיות התפקודית של השיטה הפרלמנטרית קואליציונית, על כך שיתכן מצב בו יש רק שלוש מפלגות שלכל אחת מהן 59 מנדטים ולשלישית יש רק שני מנדטים ולכן "הקמת הממשלה תהיה תלויה בהחלטתה של זו שקיבלה 2 מנדטים ומחיר השתתפותה בקואליציה יאמיר"(עמ' 39).

מספרן של המפלגות לא ישתנה מהותית לפי ההמלצות לשינוי שיטת הבחירות. כך לפי שיטת דוח ועדת נשיא המדינה לבחינת מבנה הממשל בישראל, שדגלה בשילוב בחירה ארצית עם אזורית ( עמ' 176), מספר המפלגות נשאר 12. הצעת סימון היקס הנסבה על בחירה בשיטה אזורית יחסית רב נציגותית של 17 אזורים, תיצור לפי סימולציה לבחירות בשנת 2006 הפירוט הבא: קדימה -39 מנדטים, העבודה - 23 מנדטים. מדובר ברוב של 62 מנדטים,שבדרך כלל הממשלות לא ראו בו כמספק. לפי סימולציה לשיטת מגידור אמורות להיות בכנסת ה-17, 12 מפלגות כשקדימה יכולה להקים ממשלה צרה יחד עם הליכוד. אולם דומה שגם כשניתן להקים ממשלה צרה ע"י שתי מפלגות, חשדנות העבר, והחשש ביחס לעתיד עלולים להביא להכנסת שותפים נוספים ושונים לקואליציה.

הפער האידיאולוגי כגורם לחוסר יציבות שלטונית

שאלת המפתח היא: האם תשתפר המשילות הודות ליציבות הממשלה הודות לקואליציה או בהכרח תישמר אפשרות הקיום ללשון מאזנים " סחטנית" לשותפות בה? המחברים עצמם מודים ש"ברור כי מסימולציות אלה שיישמר ייצוגן של קבוצות המיעוט – הערבים והחרדים"(עמ' 187). כלומר לא ניתן אלא בקואליציה להקים ממשלה.

נקודה נוספת אותה מציינים המחברים תחת הכותרת "מה גורם לחוסר היציבות בשלטון? נסבה על המרחק האידיאולוגי בין המפלגות. בסוגיה זו הם מביאים דעות שונות שמן הראוי לתת עליהן הדעת. כך למשל אברהם בריכטה מצא שהגורמים שהביאו למשברים ממשלתיים עד שנת 1977, נבעו כולם מסיבות חיצוניות או "מסיבות אינהרנטיות לחברה הישראלית שאינן קשורות בשיטת הבחירות הנהוגה בישראל"(עמ' 268). מכאן שמקור אי היציבות במערכת הפוליטית אינו טמון בהכרח במספר המפלגות המרכיב את הפרלמנט, אלא בפער האידיאולוגי ביניהן, הן בפרלמנט והן בממשלה.

דיון זה מפנה את המבט לתרבות הפוליטית בישראל נוכח שסעי היסוד בחברה, כמו למשל השסע החילוני- חרדי, היהודי-הערבי, שכדי למצותו ראוי גם להתייחס לזהות המדינה, ערכי היסוד שלה והמדיניות הנגזרת מכך. סוגיה זו דורשת ביקורת נוספת והיריעה אינה יכולה להקיפה.

חסרונות השיטה היחסית-אזורית

לאור מספר המפלגות, הלא מועט, גם בשיטה היחסית-אזורית שיתקיים, יש להעריך שיש גם בה משום פוטנציאל להמשך פגיעה במשילות, נוכח הייצוג הסקטוריאלי של המפלגות הבינוניות- קטנות. מכאן ששאלת המפתח היא - האם ניתן להקים ממשלות קוהרנטיות מבחינת מדיניותן כלפי פנים וחוץ?

יש להוסיף שהמרחקים האידיאולוגים בין המפלגות עצמן הצטמצמו, גם בהקשר להתרחקות אידיאולוגית הליכוד מתפיסת שלמות הארץ לטובת "שתי מדינות לשני העמים"(על-פי נאום רה"מ בנימין נתניהו בבר-אילן), ותפיסת "כלכלה החופשית" ע"י מפלגות, הגם צידודן במעורבות ממשלתית ומדיניות סוציאל דמוקרטית.

זו הנקודה לברר את סוגיית הקונצנזוס. סוגיה זו קשורה לשמו של ארנד לייפהרט הגורס שמדינות המיישמות אלמנטים של מודל ה"קונצנזוס" מושלות בצורה לא פחות אפקטיבית ממדינות בעלות אלמנטים רוביים. אולם לייפהרט מודה ששיטת בחירות יחסית קיצונית כמו ישראל, היוצרת פיצול מפלגתי גדול,"משמשת כגורם מכריע לאי היציבות השלטונית ולפגיעה במשילות"(עמ' 151).

באופן מפתיע גורסים המחברים קיומם של שני מודלים בישראל: "מודל הרוב" ו"מודל הקונצנזוס" . תפיסת הרוב מעוגנת לדעתם, בעצם קיומו של בית נבחרים אחד, בשלטון "מרכזי ריכוזי – הפרלמנט הוא הריבון העליון במדינה והממשלה השולטת בפרלמנט"(שם). לכך יש להעיר שנורמטיבית כלל האזרחים הם האמורים להיות הריבון והכנסת כפרלמנט צריכה רק לגלמה. למעשה האסיפה המכוננת הפכה עצמה לכנסת הראשונה ובכך קטעה את ההליך התחוקתי המתבקש. שנית, אם הממשלה שולטת בפרלמנט, הכיצד הפרלמנט הוא הריבון העליון במדינה? הרי מדובר בשיטת בחירות פרלמנטרית קואליציוניות וברור שהרוב הקואליציוני השולט, המקיים את הממשלה הוא השולט בכנסת. מה לאי ריבונות כלל האזרחים ולהצדקת השיטה הרובנית דווקא?

כנגד זאת טוענים המחברים, ש"מאפייני מודל הקונצנזוס באים לידי ביטוי בבחירות יחסיות, מערכת רב מפלגתית, משטר קואליציוני וחברה המאופיינת בשסעים חברתיים רבים" (שם). כיצד מושג קונצנזוס בחברה "המאופיינת השסעים חברתיים רבים"? האם כל המפלגות יכולות להיות שותפות בממשלה? גם חד"ש? בל"ד? הרי מסמכי החזון נבעו גם מהתפיסה שיש צורך להפוך את ישראל לדמוקרטיה הסכמית, בה ערבי ישראל יהיו שותפים בה. אם זו הייתה דרישתם, כיצד ניתן לטעון שכבר הושג הקונצנזוס? הקונצנזוס, אם קיים , הינו פנים יהודי בלבד. כשהמחברים דנים במשבר המשילות הם מסבירים שהתקופה בין 1948 ל-1977 הייתה תקופת משילות, וגם של יציבות בשל מעמד "הציר" של מפלגות השלטון (מפא"י,עבודה, מערך), שהיו בעמדת כוח מיקוח קואליציוני למול המפלגות הקטנות.

לעומת זאת התקופה מאז 1977, כלומר מאז המהפך יצרה "בעיה ממשלית חדשה, שלא הייתה ידועה בשנות שלטונה של מפא"י" (עמ' 22)) בדמות לשון המאזנים של המפלגות החרדיות. אולם בנקודה זו יש להעיר: 1.כבר בשנות החמישים נקבע מעמדה ההיגמוניאלי של הדת ע"י הנהגת הנישואין רק בידי אנשי הדת. 2.תקופת שלטון בן-גוריון ואשכול התאפיינה בחוסר מאבק על השלטון, שהינו אחד ממאפייני הדמוקרטיה. כלומר, הייתה יציבות והייתה משילות, אבל במחיר של אי מאבק על השלטון, וכידוע דמוקרטיה מוגדרת גם באפשרות המאבק הפוליטי על השלטון!

חומרת משבר הדמוקרטיה בישראל

אולם דומה שנקודת המוצא של המחברים הינה בעייתית בראותם בישראל דמוקרטיה פרלמנטרית חוקתית המושתת על שני אדנים: שלטון הרוב, והשני "ערכי היסוד אשר במרכזם עומדים ערכי המדינה וזכויות האדם" (עמ' 61). אולם, מהם "ערכי המדינה"? האם למשל מדובר ברפובליקניזם? האם מדובר במרות שלטון החוק? האם מדובר בשוויון לכל?

בדיקת תחושת הציבור ואמונו במוסדות הפוליטיים תעמוד על מדד אי האימון הבא כלהלן (בסוגרים מידת "האמון"): בשנים 2003- 2010: רה"מ-37.6%, מפלגות 21.1%, כנסת - 38.5%, שרי הממשלה -37.3%. זאת ועוד, באותן שנים 60% סברו שמנהיגים חזקים יכולים להואיל למדינה יותר מאשר כל החוקים והדיונים. כ-69% סברו בשנת 2010 שמשטר אוטוריטארי או משטר של מומחים לא פוליטיים ראוי יותר מהמשטר הדמוקרטי. וגרוע יותר: בין השנים 2003- 2010 רק 20 אחוזים מהאזרחים בישראל חשבו שהם יכולים להשפיע על מדיניות הממשלה בצורה שוטפת. ב-2010, 50 אחוזים חשבו שכך או אחרת, הבחירות הדמוקרטיות בישראל אינן משנות במידה רבה, בבחינת "לא משנה למי נצביע- זה לא משנה את המצב".(עמ' 82).

ממצאים אלו מעידים על חומרת משבר הדמוקרטיה בישראל, כשיטת משטר שאינה מקיימת את מהות הדמוקרטיה המודרנית " שלטון העם ע"י העם למען העם" (הגדרת אברהם לינקולן). חוסר תפקוד שלטוני, שחיתויות, חוסר יעילות, קשרי "הון ושלטון", אי עיגון זכויות האזרחים וחוסר שוויוניות, כל אלו אינם עולים בקנה אחד עם מודל נורמטיבי של דמוקרטיה ליברלית מתוקנת.

מן הראוי מתחום הפוליטיקה והחברה האזרחית להפנות המבט להתנהלות הממשלה למול הביורוקרטיה. הממצאים מעידים על כשלים בסיסים באשר: % 70 מהחלטות הממשלה אינן מיושמות הלכה למעשה. לפי תחקיר "THE MARKER" מ-22 החלטות הממשלה, אחדות היו תקועות יותר מ-20 ו-30 שנים(!) בצינורות הביורוקרטיה. לכך יש להוסיף את חולשת שרי הממשלה מול הביורוקרטיה הממשלתית בשל חילופי השרים הרבים.

הבשורה לפי רובינשטין ווולפסון עוסקת הן בבחירות לכנסת, הן בהקמת הממשלה, הן ביחסי כנסת ממשלה והן בהסתיימות כהונת הממשלה או הכנסת. המחברים מצדדים בשיטה יחסית אזורית מעורבת, שמחד אמורה להגביר כוחן של המפלגות הגדולות, אך לא להעלים את המיעוטים בישראל. אולם גם שיטה זו מאפשרת קיומה של לשון מאזנים באשר בהכרח תוקם ממשלה קואליציונית ממספר מפלגות.

בנפרד מציעים המחברים ארבע הצעות חלופיות לדרך הקמתה של הממשלה, כלהלן: א. ביטול הצורך בהצבעה אמון לשם הקמת ממשלה והכפפתה לאפשרות של סילוקה באמצעות אין אימון. ב. הצבעת אימון רק בראש הממשלה המיועד. ג.הטלת תפקיד הרכבת הממשלה על ראש המפלגה הגדולה ביותר וקיום אפשרות לסילוקו באמצעות אי אימון קונסטרוקטיבי או בבחירות חדשות. ד. הכרעה בין ראשי גושים הגדולים באמצעות בחירות משנה"(עמ' 219).

דומה שהצעות המחברים, גם אלו המעוגנות במציאות הפוליטית של דמוקרטיות אחרות, אין בהם ממש. ראשית, קיומן של ממשלת מיעוט ותפקודה שונה בין מדינות שאינן מאופיינת בשסעי יסוד חילוקי דעות אידיאולוגים, לבין מדינה כישראל המאופיינת בשסעים ובחילוקי דעות(הגם הצטמצמותם). ללא לגיטימציה של הרוב, קשה להעריך אפשרות של קבלת החלטות מדיניות משמעותיות ע"י הממשלה(כלומר מדובר במתכון אפשרי לשרידות ממשלתית אך לא להכרעות ממשלתיות). שנית, כל עוד זקוקה הממשלה לאימון הכנסת, נותר הכוח של לשון מאזנים לאותם חברי הכנסת ש"יהפכו את הקערה" ותיתכן הצבעת אי אימון קונסטרוקטיבית. מעניין לציין שהמחברים ערים לכך ומציינים ביחס להצעת האימון ש"חסרונה הוא שקיימת אפשרות שלשונות המאזנים יחזרו לעמדות מיקוח באמצעות ארגון אי- אמון קונסטרוקטיבי, גם במחיר עשיית יד אחת עם מפלגות שנואות נפשן"(עמ' 228).

במקום אחר (עמ' 218) מסכמים המחברים הצעותיהם ובין היתר מציעים להעלות את אחוז החסימה. רבות כבר נכתב על כך. ברור שבמידה רבה מדובר בהצעה לחסימת כניסת כוחות חדשים לכנסת. אולם מפלגות קיימות יכולים תיאורטית להקים בלוקים טכנית לפני הבחירות ולהתפרק אחר כך. גדעון דורון ומשה.מאור כבר הראו כבר בספרם, שאחוז חסימה נמוך גורם לתחרות בין מפלגתית על האלקטורט בשל אשליית המשוכה הנמוכה, מה שגורם לנטרול הדדי מכניסה לכנסת.

המחברים עושים גזרה שווה בין יתרונות שינוי שיטת הבחירות בשלטון המקומי, למה שניתן לעשות ברמה הלאומית בהענקת ראשות ממשלה "באופן אוטומטי לרשימה שקיבלה 40 אחוזים מהקולות", או עריכת בחירות משנה בין מועמדי המפלגות הגדולות. יש להעיר שלא בטוח שהורדת הרוב לפחות מ-50% ועוד קול, תחזק את תפיסת הלגיטימציה במערכת הפוליטית לאור התרבות הפוליטית הקיימת.

הצעה נוספת מדברת על כך שיש לתת לממשלה או לעומד בראשה "סמכות להחזיר לכנסת חוקים לדיון נוסף, כדי שיעברו שם בקוורום שייקבע בחוק". רובינשטיין שכפרלמנטר צידד בצדק בחיוניות הקוורום, נותן משקל יתר לסוגיה זו, באשר מעצם שיטת הממשל, סביר להניח שהחוקים יהיו חוקים שיזמה הממשלה ונתמכו ע"י הרוב הקואליציוני.

בטרם אעבור לחסמים נוספים, מן הראוי לתת הדעת על מספר טעויות שנפלו בספר.בהקשר למפלגות שהציעו שינוי ולא מימשוהו. הם מציינים את רפ"י ואת הפילוג בה, אך לא מציינים את הרשימה הממלכתית שנוצרה בהקשר זה (עמ' 105). בהקשר לפיצול במחנה הציוני –דתי מציינים המחברים את פרישת אהרון אבו - חצירא ש"הקים את תמ"י" (עמ' 109), אך זו הוקמה ע"י פורשי שתי מפלגות: אהרון אוזן מהעבודה ( שגם היה שר החקלאות) ובן ציון רובין, גם הוא מהמפד"ל שחברו לאבו חצירא. טעות סטטיסטית היא ייחוס 20% לערבים מכלל אוכלוסיית ישראל לאחר מלחמת העצמאות, בעוד שהיה רק 15% (עמ' 141). טעות שפרופסור למשפט תחוקתי לא אמור לעשות היא כתיבה משפט על מפלגות שזכו במנדט אחד " ב"כנסת הראשונה" (עמ' 266), ברם, הבחירות היו לאסיפה המכוננת, שהפכה עצמה לכנסת הראשונה.

המחברים צודקים בפריסתם שלל החסמים המקשים על המשילות בישראל. בהתייחס ליחסי המערכת הפוליטית עם הביורוקרטית הכפופה לה, עומדים על סוגיית היישום החסר של החלטות הממשלה ע"י משרדי הממשלה ( עמ' 71- 72), כמו גם הניצול החסר של תקציב המדינה ( שהרי תקציב הינו מימוש מדיניות, עמ' 72- 79). לעומת זאת יחסי המערכת הפוליטית עם המערכת המשפטית מורכבים יותר, ולא בהכרח ניתן לזקוף הליקויים לחובת המערכת המשפטית , שהרי "האקטיביזם של בית המשפט העליון נובע במידה מסוימת מחולשתן של הרשויות האחרות ושל הממשל עצמו, הרשות השופטת נשאבת לתוך הריק שהן יצרו"(עמ' 130).

דיון חסר בהנהגת משטר נשיאותי

אולם דומה שליקוי מהותי הינו הדיון החסר בהנהגת משטר נשיאותי בישראל. בהערת שוליים מציינים המחברים את הויכוח לגבי מידת יציבותה של המערכת הנשיאותית:"יש הטוענים כי מערכת נשיאותית מועדת יותר להתרסקות מאשר המערכת הפרלמנטרית ויש הטוענים כי אומנם מבחינה אמפירית מערכות נשיאותיות מועדות יותר למהפכות ולשינויים פוליטיים, אולם הסיבות לכך אינן נובעת מהשיטה עצמה, אלא מגורמים מבניים וחברתיים"(עמ' 285- 286).

אין המחברים מתמודדים עם טענות של גדעון דורון,שכתב הספר: משטר נשיאותי לישראל, (שאמנם נזכר), ורק מציינים את טענתו ש"רק החלפת השיטה הפרלמנטרית בשיטה הנשיאותית, המאופיינת ביציבות ובמשילות, תאפשר למדינת ישראל להתמודד באופן יעיל עם שלל האתגרים ה מדיניים והחברתיים העומדים לפניה"(עמ' 183).
המחברים מקישים מהרפורמה בשיטת הבחירות לשלטון המקומי, לרפורמה בזירה הלאומית, באשר מדובר באותה תרבות הפוליטית בארץ, המסבירה הצלחת הרפורמה בשלטון המקומי לעומת כשלון הבחירה הישירה לראשות הממשלה:" הרפורמה בשלטון המקומי הייתה רפורמה מלאה שנתנה כוח רב מדי בידי ראש העירייה והסדירה את מלוא הבעיות של יחסיו עם הרשות הפרלמנטרית הנבחרת"(עמ' 211).

היריעה אינה מאפשרת בטיפול בסוגיה ואסתפק בציטטה מספרו של חוקר בתחום השלטון המקומי, דוד דרי, המציין ש"מאז 1978 עומד ראש העיר לבחירה אישית ולשיפוט מתמיד של תושבי עירו, אף על-פי כן לא נתלוותה לאחריות האישית המוטלת עליו הקצאת הסמכויות והמשאבים שיאפשרו לו ולמועצה לעמוד במשימות המוטלות על הראשות המקומית, אגב ייצוג האינטרסים והרצונות של קהל הבוחרים ובהתחשב בתנאים המיוחדים לכל יישוב"(דוד דרי, בהשתתפות בינת שורץ- מילנר, מי שולט בשלטון המקומי?, המכון הישראלי לדמוקרטיה, הוצאת הקיבוץ המאוחד, 1994, עמ' 100).

אולם כדי שניתן יהיה להרחיב היריעה על תיקון " קלקולי המשטר" יש לענות גם לשאלות הבאות:

• האם מוצדק שהמדינה (הממשלה) תהיה כה מעורבת בחיי החברה והכלכלה? האם לא יותר הגיוני לגרוס "פחות מיסים, פחות פקידים". אולי ביורוקרטיה "רזה" תהיה יותר יעילה וניתנת לפיקוח מרות הדרג הפוליטי?. זה גם אומר שיש לדון ברצינות בביטול משרדי ממשלה כמו למשל: תיירות, חקלאות, תקשורת, עבודה...

• כדי שניתן לדבר על מדינה מתוקנת היא צריכה לפעול על-פי חוקה. אין זה מן הנמנע שהחוקה תאפשר משאלי עם וגם יזום משאלי עם. התיתכן חוקה מוסכמת אך גם נורמטיבית?, מהי המשמעות של אי חיבורה של חוקה עד כה?

• פעילות מוסדות המדינה על-פי החוקה, מכיבוד תרבות פוליטית דמוקרטית ליברלית, נותנת בסיס להנהגת משטר נשיאותי, אך לא בהכרח ההפך. האם ניתן לאפשר הנהגת משטר נשיאותי?