צה"ל לא יישם את ההתייעלות לה התחייב בעקבות ועדת ברודט, ואילו הדרג המדיני לא עקב אחרי הנעשה וממילא לא עמד על כך שצה"ל ימלא את התחייבותו. כך קובע (יום ד', 5.8.15) מבקר המדינה, יוסף שפירא, בדוח על יישום מתווה ברודט. בין היתר מגלה שפירא, כי בניגוד להצהרותיו של צה"ל - מספר משרתי הקבע עלה בשנים האחרונות.

הדוח מתפרסם בעיצומה של המחלוקת בין משרד האוצר לבין משרד הביטחון על ועדת לוקר, ששבה והמליצה על קיצוצים בחלק מתקציב הביטחון (בעיקר בתחום כוח האדם) לצד ייצובו על סכום של 60 מיליארד שקל בשנה. ממצאי המבקר מטילים צל על אמינות דיווחיו של צה"ל בשנים האחרונות ועל יכולתו/רצונו להתייעל בעתיד.

ועדת ברודט המליצה על תוספת תקציב ממקורות הממשלה, ועל "תוכנית התייעלות רבת היקף, אשר נועדה לחיסכון (בעיקר בעלויות כוח אדם), ייעול וגמישות ארגונית". הוועדה ציינה כי היא "רואה את ההתייעלות במערכת הביטחון כדבר הכרחי וכמקור תקציבי פנימי לשם מימוש יעדי הצבא". כמו-כן, המליצה הוועדה על מסגרת תקציב לשנים 2012-2008 ולחומש נוסף: 2017-2013.

ביולי 2007 אימצה הממשלה את עיקרי המלצות ועדת ברודט. הממשלה החליטה על הנהגת תקציב רב-שנתי למערכת הביטחון, וכי תוספת של 100 מיליארד שקל לתקציב הביטחון בשנים 2017-2008. מתוך סכום זה, 46 מיליארד שקל אמורים היו לבוא מתקציב המדינה, ו-30 מיליארד שקל - מההתייעלות והחיסכון במערכת הביטחון. אולם בעוד תוספת התקציב ניתנה - ההתייעלות בוצעה בצורה חלקית ביותר.


לא בדקו היכן לקצץ


ההוצאה על שכר כוח אדם קבע מהווה 18% מסך ההוצאות במערכת הביטחון. ועדת ברודט המליצה להקטין את עלויות כוח האדם בצבא הקבע, בין השאר על-ידי צמצום מספרם של משרתי הקבע. אולם עד דצמבר 2012 לא סוכמה תוכנית התייעלות בכוח אדם קבע, ומינואר 2008 ועד ינואר 2013 לא רק שמערכת הביטחון לא הקטינה את מספרם, אלא ששיא כוח האדם קבע גדל ב-9%. צה"ל לא ערך בחינות להתייעלות ארגונית כדי להביא לצמצום בכוח האדם בתחומים חיוניים פחות, ועל-ידי כך להפנות תקנים לתחומים שהוא הגדיר כחיוניים.

על-פי תוכנית התייעלות בכוח אדם שאישר הרמטכ"ל דאז, בני גנץ, בדצמבר 2012 (ושעודכנה בראשית שנת 2014), שיא כוח אדם קבע צפוי לרדת עד לסוף שנת 2016 ב-9%, ולחזור להיקף דומה לזה שהיה בשנת 2008. על כן, גם אם תושלם הירידה בהיקף שנקבע עד לסוף שנת 2016, ספק אם ניתן לראות בתהליך בכללותו התייעלות בכוח אדם קבע, אומר שפירא בלשון מדודה.

ועדת ברודט המליצה, כי "היקף ההתייעלות בחומש 2012-2008 יעמוד על 10 מיליארד שקל". החסכונות שמערכת הביטחון השיגה בפועל בשנים אלו הסתכמו ב-3.8 מיליארד שקל בלבד. לפי חישוב של מערכת הביטחון, צעדי ההתייעלות והקיצוץ שעליהם הוחלט עד סוף 2012 יניבו עד שנת 2017 חסכונות הנאמדים ב-10.3 מיליארד שקל, ולכן, לפי תפיסתה, היא עומדת ביעדי ועדת ברודט. אולם, קובע שפירא, לא ניתן לראות מקורות שייתכן שיושגו עד לשנת 2017 כמקורות שהתפנו בשנים 2012-2008. הפיגור בהשגת התייעלות לעומת היעד הוא משמעותי, ויש לו השלכות מרחיקות לכת על תקציב הביטחון.


ליקויים בסיסיים בהיערכות


ההוצאות בתחום התעצמות ופרויקטים מהוות כ-15% מתקציב הביטחון. חרף ההחלטות החוזרות והנשנות של מנכ"ל משרד הביטחון ושל סגן הרמטכ"ל בשנים 2011 ו-2012 בנוגע לבחינת התייעלות במינהלת תוכנית טנק (מנת"ק), ובמינהל למחקר, פיתוח אמצעי לחימה ותשתית טכנולוגית (מפא"ת), אלה לא מומשו.

יתרה מכך: ועדת ההיגוי העליונה לא ערכה מעקב אחר החלטות שקיבלה, ולא נמצא שראשי ועדת ההיגוי דרשו הסברים על הסיבות לאי-ביצוע החלטותיהם. לדברי שפירא, "יש לראות בחומרה מצב, שבו ועדה בראשות מנכ"ל משרד הביטחון וסגן הרמטכ"ל קובעת יעדים ומציבה לוחות זמנים ברורים לביצועם, ואלה אינם מתבצעים, והוועדה אף לא קיימה בקרה על מימוש החלטותיה".

כלל האבחונים הצביעו על בזבוז משאבים במערך האחזקה ביבשה, ניהול לא יעיל שלו ועל פוטנציאל התייעלות משמעותי. מצב זה נמשך בשנת 2014, כאשר אג"ת מסר למשרד מבקר המדינה, כי אף על-פי שצעדי התייעלות באפיק האחזקה מצויים בעיצומם, טרם הושגו תוצאות משמעותיות.

שפירא מסכם בנקודה זו: "בשלושה תחומים מרכזיים שלגביהם מערכת הביטחון קבעה שיש צורך להתייעל, לא הושגה התייעלות על-פי היעדים שנקבעו. הדבר מצביע על ליקויים בסיסיים בהתארגנות מערכת הביטחון להשגת יעדיה בתחומים אלה".

בשנים 2012-2008 נשמר מתווה ברודט באופן כללי, וצה"ל פעל על-פי תוכנית רב-שנתית (תר"ש) "תפן" בהתבסס עליו. בהמשך, לאחר שבוטל מתווה ברודט ונקבע מתווה רב-שנתי מופחת לשנים 2018-2013, ביטל צה"ל מהלכי תכנון של תר"שים, והוא פועל משנת 2013 ללא תר"ש כלל. לפיכך, כדי להתכנס למסגרת התקציב המופחתת שנקבעה, תוכניות העבודה השנתיות של צה"ל לשנת 2013 ולשנת 2014 כללו פגיעה בכשירותו ובמוכנותו, לרבות ביטול תרגילים ואימונים.


לקבוע סדרי עדיפויות


שפירא מצביע על תופעה ידועה: בכל פעם בה היה עליו לקצץ בתקציב, בחר צה"ל לפגוע בפעילות חיונית שלו. גם תשובתו של צה"ל אינה מפתיעה: רוב התקציב קשיח והוא מקצץ במקומות שניתן לגמישות. אולם שפירא אינו קונה הסבר זה:

"בין שיקוליה של ועדת ברודט כאשר הצביעה על הצורך בקביעת תקציב רב-שנתי למערכת הביטחון, נכלל גם מענה לטענות מסוג זה שמערכת הביטחון השמיעה לאורך השנים... התנהלות זו מדגישה את הצורך בתהליך רציף של התייעלות המתייחס לכלל הסעיפים של תקציב הביטחון, ושל בחינת מקורות למצב שבו נדרש לקצץ בתקציב, וזאת על-פי סדר עדיפויות שייקבע ובפגיעה מזערית במערכי הליבה של צה"ל. עם זאת, גם להעדר יציבות בתקציב הביטחון השלכה על המצב שתואר לעיל".

ועדת ברודט הדגישה, ש"צה"ל צריך להתרכז בנושאי ליבה", ובדצמבר 2012 קבע הרמטכ"ל דאז, בני גנץ, שיש לבחון "מערכים, מבנים ארגוניים ... פרדיגמות ומוסכמות בנוגע לתחומים בהם צה"ל עוסק ואינם בליבת העיסוק הצבאי". חרף זאת, לא נמצא שצה"ל בחן בעבודת מטה מקיפה את האפשרות לבצע שינויים ארגוניים מהותיים במבנהו ולצמצם פעילויות שאינן בליבת העיסוק, כדי להתאימו לאתגרים צבאיים, גיאו-פוליטיים וכלכליים משתנים.


הצעדים ייבחנו במבחן התוצאה

שפירא מסכם באומרו: "במתווה התייעלות רב-שנתי ניתן להגמיש הוצאות שמערכת הביטחון מתייחסת אליהן כקשיחות בטווח הקצר. למרות זאת, נמצאו בביקורת זו ליקויים רבים בתחום התייעלות מערכת הביטחון, בדגש על שליטה ובקרה של הדרג הבכיר על ביצועה. כמו-כן, מערכת הביטחון לא בחנה אפשרות של שינויים מהותיים במבנה שלה ובתחומי פעילויותיה כדי שיהיו מותאמים לדרישות של מציאות משתנה; שינויים אלה עשויים לתרום לפינוי משאבים, ועל-ידי כך להקטנת הפגיעה במוכנות צה"ל למלחמה בהינתן מסגרת תקציבית מופחתת.

"משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את ההחלטות ואת הצעדים שננקטו לאחרונה לקידום התייעלות, וביניהם פעולות להטמעת תרבות התייעלות בכל הרמות במערכת הביטחון. עם זאת, צעדים אלה ייבחנו במבחן התוצאה, ונדרשת מערכת בקרה רציפה כדי לוודא את ביצועם.

"תקציב הביטחון אומנם מיועד למימון פעילותה של מערכת הביטחון כמענה לאיומים הביטחוניים הסובבים אותנו, אך הוא גם מהווה חלק מהותי מתקציב המדינה, וככזה, יש להיקפו השפעה על הרווחה האזרחית. חוסר היציבות ואי-הוודאות הנובעים מהפחתות ומתוספות לתקציב הביטחון במהלך שנת העבודה, פוגעים ביכולת התכנון של מערכת הביטחון. על כן, יש לוודא שהתהליך לקביעת מסגרת תקציב הביטחון יתבסס על ראייה של היעדים הלאומיים האסטרטגיים ורמת הביטחון הנדרשת על-פי התוויה של הדרג המדיני, ושיתקיים בשיתוף פעולה הדוק בין הגורמים הרלוונטיים - משרד הביטחון, צה"ל, משרד האוצר והמטה לביטחון לאומי.

"יש לפעול לחיזוק יכולותיו של המטה לביטחון לאומי בתחום תקציב הביטחון, כדי שהוא יוכל לתרום לפיקוח ולבקרה של הדרג המדיני, ולמלא את תפקידיו על-פי חוק בתחום זה". בנוגע לוועדת לוקר אומר שפירא, כי אחרי שיוחלט לגבי ההמלצות, "נדרש שכל הגורמים המעורבים יתארגנו ויפעלו בהתאם להחלטות שתתקבלנה, וכי תתקיים בקרה ופיקוח על יישומן".