בישראל קיימת צפיפות של הרשויות המקומיות: בגוש-דן (תל אביב, רמת גן, בני ברק, גבעתיים, חולון, בת ים, ראשון לציון, רמת השרון, הרצליה ועוד) ובאזור החוף הצפוני (חיפה, הקריות, עכו, נהריה ועוד), ולצידן פועל השלטון המקומי בפריפריה. מצב זה, לצד מגוון הפעולות והשירותים שמספקות הרשויות המקומיות, החל מרישוי הבנייה וכלה בפינוי פסולת, המחייבים מגע יומיומי עם האוכלוסייה המקומית, יוצר כר נרחב לפעולות לא-תקינות בשלטון המקומי ובעקבותיהן ביקוש לביקורות חקירתיות.

השיפורים הטכנולוגיים בפעילות הרשויות המקומיות, כגון מוקדי מידע ובקרה דיגיטליים, גבייה דיגיטלית ועוד, משפרים מחד את הבקרה והפיקוח על הפעילויות השונות שלו, אך מאידך מעלים את רמת התחכום בביצוע פעולות חריגות (כולל פעולות הונאה) ואת הרמה הנדרשת לאיתור פעולות חריגות אלו. בשורות הבאות נסקור בקצרה כמה מן הנושאים העיקריים שטופלו על-ידי הביקורת החקירתית בתחום השלטון המקומי.

שכר

הוצאות השכר, כולל הפנסיה התקציבית, הן בדרך כלל הסעיף הכספי המשמעותי ביותר של הרשות המקומית. מעבר לתשלומי שכר ונלוות לעשרות אלפים של עובדי הרשויות המקומיות (לשבע העיריות הגדולות בארץ בלבד, לא כולל עמותות וחברות עירוניות, יש 30 אלף עובדים),[8] קיים נטל תקציבי משמעותי נוסף, של גמלאי הרשויות המקומיות, הזכאים לפנסיה תקציבית. הביקורות החקירתיות בנושאי כוח אדם ושכר ברשויות המקומיות התמקדו בנושאים הבאים:

• קביעת רכיבי השכר הבסיסי - כך למשל עלו מקרים של קביעת ותק על עבודה בשירות הציבורי לפני תחילת העבודה בעירייה גם על הדרכה בתנועות נוער (בגילאים 18-15!), הדרכה בקיץ בקייטנות, שירות סדיר בצה"ל ועוד.

• תוספות לשכר - על בסיס תעודות הסמכה של גופים שאינם מוכרים, או שנרכשו בתשלום.

• הלוואות ומקדמות ש"נשכחו" ולא נגבו בחזרה מהעובדים.

• "עובדי רפאים".

• שעות עבודה שלא בוצעו בפועל.

הביקורת החקירתית נעזרה בבדיקות אלה במודלים ייחודיים, שנועדו לאתר חריגים, וכן משתמשת במקורות פנימיים, שהופעלו למטרות אלה. להלן לדוגמה מתוך דוח ביקורת חקירתית שנערכה ברשות מקומית:

"בעלי תפקידים בכירים ברשות המקומית פעלו להעסקה, מעת לעת, של אנשים המקורבים להם, תוך מינויים, על דעת עצמם, ללא הליך כדין, ללא חוזה העסקה, ותוך קביעת תעריף שעתי גבוה, ביחס לעובדים זמניים, בלתי מקצועיים, כפי שהיו אותם מקורבים".

ספקים ויועצים

הרשויות המקומיות נוהגות להסתמך על קבלנים חיצוניים גם בפעולות הליבה שלהן, כגון פינוי פסולת, טיאוט וניקיון, גינון ותחזוקת רחובות (כבישים, מדרכות ותאורה). קבלנים אלה לרוב נבחרים במכרזים, אולם במבט-עניתן לראות, כי מדובר בקבלנים "מתחלפים", כאשר מתקיימת ביניהם חלוקת עבודה ו/או חלוקה טריטוריאלית. החלפת קבלן כוח אדם הנותן שרותי ניקיון ושמירה, במקרים רבים, אינה מחליפה את עובדי השמירה והניקיון, שרק מחליפים את זהות מעסיקיהם.

הביקורת החקירתית בתחומים אלו נדרשת לעיתים להתמודד עם: מינויים שלא דרך מכרז תקין; חשבונות על עבודות שלא בוצעו; חריגות מההסכמים ואף מתנאי המכרז. הנה קטע מתוך דוח ביקורת חקירתית שנערכה ברשות מקומית:

"במהלך התקופה שנבדקה, הועסקו יועצים רבים, במימון הרשות המקומית, שהובאו ללא מכרז, לכאורה לתקופה מוגבלת, אך נשארו בה במשך שנים, תוך שהם נהנים משכר גבוה באופן בלתי סביר. בדוח זה הבאנו פירוט של יועצים אשר שכרם הכולל הסתכם בסך של מיליוני שקלים בשנים שנבדקו. שכר היועצים הגבוה, ששילמה הרשות המקומית, היווה גורם תורם לגירעונות שנוצרו בתקציב הרגיל של הרשות המקומית באותן שנים".

גבייה

תחום הגבייה כולל סוגים רבים של הכנסות העירייה: ארנונה, אגרות, דמי שימוש ועוד. הנה קטע מתוך סיכום לדוח ביקורת חקירתית שנערכה ברשות מקומית:

"נבדקו פעולות חריגות שנערכו על-ידי הגובה הראשי בשלוש השנים האחרונות. הנחות פיקטיביות - בסך-הכל בוצעו, על-ידי הגובה הראשי, למעלה מ-2,500 פעולות חריגות בשנים הנבדקות. הפעולות הסתכמו לסך של למעלה מ-3 מיליון שקל בערכים נומינליים. לקופת הרשות המקומית הופקדו מאות שיקים פיקטיביים; סך כל הנזק שנגרם לקופת הרשות המקומית - למעלה מ-2.5 מיליון שקל. הנחות שנתנו לבני משפחה של הגובה הראשי - למעלה מחצי מיליון שקל. סך הנזק לרשות המקומית - למעלה מ-6 מיליון שקל בשנים הנבדקות".

שירותי תברואה

השירותים המוניציפליים בתחום זה כוללים פינוי אשפה מבתים ועסקים, מיחזור אשפה, ניקוי רחובות ושווקים, הדברת מזיקים ופינוי פגרים. השינויים הטכנולוגיים מאפשרים ביצוע מעקבים דיגיטליים אחר פעולות עובדי הרשות המקומית, או קבלנים, בעיקר כאשר ניתנת לכך הסכמה בכתב של העובדים, או של הקבלנים, כאשר הנושא מעוגן במכרזים ובהסכמים.

בתחום פינוי הפסולת, מתועדים נתונים של תחנת המעבר העירונית, הכוללים בין השאר: תאריך ושעת כניסה ויציאה, שם נהג, מספר משאית, נתוני שקילה (ברוטו, טרה ונטו) וצילומי כניסה ויציאה של המשאית (משאית מנוף, רמסע, ומשאית דחס).

אם בעבר מעקב אחר נתונים אלו היה מספיק לגילוי מעשים חריגים, הרי שכיום, לאור העלייה ברמת התחכום של העבריינים, ככל שקיימים, אין זה מספק. הביקורת החקירתית מפעילה אמצעים טכנולוגיים ייחודיים, שלא היו מביישים סוכנויות ריגול מודרניות.

שיפור פני העיר (שפ"ע)

תחום זה כולל טיפוחה של חזות העיר, תחזוקת הכבישים, המדרכות והתאורה, טיפוח ותחזוקה של פארקים וגנים ציבוריים. הביקורת החקירתית איתרה:

• תשלומים על פעילות גינון שלא בוצעה, כולל כמויות של צמחיה שדווחו שנשתלו ולא אותרו במקום.

• תחזוקת גני ציבור שלא בוצעה, תוך סיכון המשתמשים, בדרך כלל ילדים.

• מכרזים לא תקינים, החל משלב הכנת המכרז, דרך בחירת הזוכה ועד לביצוע לקוי.

• חיובים שאינם תואמים את תנאי המכרז וההסכמים.

תקציב בלתי רגיל (תב"ר)


הביקורות החקירתיות שנערכו ברשויות המקומיות בתחום זה התמקדו בעיקרן בשני נושאים בעייתיים:

• העברות תקציבים לתב"ר - כפי שבאה לידי ביטוי בעיקר במהלך שנת הבחירות, כאשר נוצרו פרויקטים לרווחת הציבור, כגון: גנים ציבוריים, שיפור כבישים, מדרכות, שילוט ותאורה.

• מימוש בפועל של התב"ר - כאן נמצאו ממצאים מעניינים של שימוש שלא למטרתו, כגון עריכת כנסים לקידום מועמדים בכיסוי של פרויקטים מיוחדים.

להלן קטע מתוך דוח ביקורת חקירתית בתחום התב"ר: "במהלך התקופה שנבדקה נרשמו בתקציב בלתי רגיל, שנועד לצרכי מיחשוב, הוצאות שוטפות, שמומנו על-ידי הקרן לעבודות פיתוח. הוצאות שוטפות אלו היו אמורות להירשם כחלק מגירעון המועצה בתקציב הרגיל. בנוסף, השתתפות ההורים בפרויקט 'מחשב לכל ילד' נרשמה באופן בלתי עקיב, לעיתים בתקציב הרגיל ולעיתים במסגרת התב"ר. בשנים שנבדקו הקטינה המועצה באופן מלאכותי את הגירעון בתקציב הרגיל באמצעות רישום הוצאות תחזוקה שוטפות בגין תאורה, בתקציב בלתי רגיל, תוך מימונן באמצעות הקרן לעבודות פיתוח".

פיקוח ורישוי

פעילות הרשות המקומית בתחום הפיקוח והרישוי מהווה מקור לא אכזב לביקורת החקירתית ובכלל זה: הוצאת היתרי בנייה; פיקוח על הבנייה והתאמתה להיתר הבנייה וכן ביצוע (או אי-ביצוע) צווי הריסה; רישוי עסקים - הוצאת רישוי לעסקים הטעונים רישוי, כולל סיורים ובדיקות, מתן רישיונות לשילוט ולאירועים המוניים.

להלן מתוך ממצאי ביקורת חקירתית על אגרות פרסום ושילוט: "לאחר גילוי הגניבה על-ידי הפקח של אגרת השילוט, התברר, כי את התקבולים במזומן שקיבל הפקח מבעלי השלטים לא העביר ליחידת השילוט וקופת הרשות המקומית. בנוסף לעיל, גם תקבולים בשקים אשר גבה הפקח מבעלי השלטים לא העביר ליחידת השילוט לשם הפקדה.

"במהלך הבדיקה התברר, כי הפקח אף גנב פנקס ריק והוציא אישורים זמניים לבעלי שלטים אשר שילמו לו. את התקבולים מהפנקס הגנוב לא העביר ליחידת השילוט. הפקח הדפיס פנקסי קבלת המחאות וכנגדם גבה אגרות נוספות".

הנהלת חשבונות ודוחות כספיים

הניהול והפיקוח על הפעילות הכספית של הרשות המקומית, כולל עמידה בתקציב, מתבצעים באמצעות לרישומים החשבונאיים השוטפים על-ידי מחלקת הנהלת החשבונות של הרשות. רישומים אלה משמשים להכנת הדוחות הכספיים השנתיים של הרשות המקומית.

הדוחות השנתיים משמשים את משרד הפנים, הנהלת הרשות המקומית והאזרחים המתעניינים בפעילות הרשות המקומית. הרישומים והדוחות הכספיים, בדומה לחברות ציבוריות, עלולים להיות נתונים למניפולציה רישומית ו/או חשבונאית, של הונאה ניהולית, בה עוסקת הביקורת החקירתית. להלן מתוך דוח ביקורת חקירתית שנערכה בנושא זה ברשות מקומית:

"בתקופה שנבדקה, העבירה הרשות המקומית כספים מהקרן, לכיסוי הוצאות מחלקת ההנדסה בתקציב הרגיל, מעבר למה שהתיר משרד הפנים בהנחיותיו. ברישומי הנהלת החשבונות, קיבלו העברות אלה ביטוי בדרך של הגדלת ההכנסות בתקציב הרגיל, כך שבאמצעות רישומים אלה, הוקטן הגירעון, באופן מלאכותי, בסכום העודף שהועבר.

"ההעברות מהקרן לתקציב הרגיל נרשמו בדרך כלל אחת לרבעון, כשההעברה האחרונה נרשמה בשנה העוקבת, ככל הנראה, לאחר שתוצאות האמתיות של הרשות המקומית לשנה הקודמת כבר היו ידועות. בשנה שבה נכנס לתפקידו ראש רשות מקומית חדש לא בוצע רישום העברה עודפת".

נכסים

למרבית הרשויות המקומיות בארץ נכסי מקרקעין רבים בשווי של מיליארדי שקלים. הביקורות החקירתיות שנערכו, חשפו תופעות חריגות רבות של שימוש בנכסי הרשויות המקומיות, שמנעו מהן הכנסות במיליוני שקלים רבים לשנה. להלן מספר דוגמאות:

• הנכס הושכר/נמסר על-ידי הרשות המקומית למטרות ציבור ובפועל משמש כנכס עסקי למטרות רווח.

• אין חוזי שכירות מעודכנים מול הרשות המקומית ושוכרי הנכס משלמים לפי החוזים המקוריים, שנקבעו בלירות, ללא הצמדה.

• השתלטות על נכסי הרשות המקומית, שהיו ללא פיקוח.

• הנכס אינו רשום ברשות המקומית.

• פיגורים בתשלומים לרשות המקומית, ללא מעקב של הרשות שלא נקטה בפעולות גבייה.

להלן מתוך הסיכום בחוות דעת, המתבססת על ביקורת חקירתית שנערכה ברשות מקומית, לדיון משפטי על השימוש בנכס של הרשות המקומית שנמסר לשימוש אגודה עותומאנית לפני הקמת המדינה:

"הנכס מושכר בשכירות חופשית לציבור הרחב, בניגוד למטרת חוזה החכירה עם הרשות המקומית, על-פי ההסכם בין הרשות המקומית לאגודה העותומאנית לפני 1939. האגודה העותומאנית הפסיקה פעילותה כארגון הפועל למטרות הציבור וכיום היא אינה פועלת כארגון כזה, לא בארץ ולא בחו"ל. משפחה פלונית היא הנהנית העיקרית מהכנסות הנכס, בהיקף של מיליוני שקלים בשנה. האגודה העותומאנית העבירה זכויות החכירה בנכס לחברת האחזקות".