גז או ניוטרל

"מטמון נמצא בלב ים". כך פותח השופט עוזי פוגלמן את פסק דינו שניתן לאחרונה, חוליה (לא אחרונה) בשרשרת שכללה 6,711 השגות והערות לתוכנית המתאר הארצית ברמה מפורטת תמ"א/37/ח', שעניינה קבלה וטיפול בגז טבעי מתגליות בים עד למערכת ההולכה הארצית.

על חשיבותו של "מטמון" זה אין חולק. אלא שלפני ניצולו, נדרשת הסדרה תכנונית. וכיצד בחרו מוסדות התכנון להתוות הסדרה תכנונית חיונית ודחופה זו? במסגרת תוכנית מתאר ארצית ברמה מפורטת, תמ"א שניתן להוציא ישירות מכוחה היתרי בנייה, ללא צורך בהכנת תוכנית מפורטת נוספת.

כפי שביאר בית המשפט העליון (ע"א 664/02), בראש מדרג התוכניות שבחוק עומדת תמ"א, ומטבע הדברים היינו מצפים שתהיה בעלת אופי כוללני ומקיף בלא שתיכנס לפרטי תכנון, אשר אמורים להיקבע בתוכניות נמוכות יותר במדרג. ברם, תמ"א יכולה לכלול הוראות המתאימות בדרך כלל לתוכנית הנמצאת מתחתיה במדרג התוכניות, כולל תוכנית מפורטת (בג"ץ 594/89).


יצור כלאיים


האם כוונתו של המחוקק הייתה להציף את הקודקס התכנוני בשינויים על גבי שינויים של תוכניות - כולל תמ"אות ברמה מפורטת? פסק דינו של השופט פוגלמן שופך אור על כוחו וחולשתו של "יצור כלאיים" זה.

כידוע, ההליך התכנוני-סטטוטורי אינו פועל בחלל ריק, ואת השלכותיהם של הימשכות הזמן, הסרבול, בזבוז המשאבים, אימת הביורוקרטיה וה"קניבליזציה" של הרשויות השונות ניתן לראות, בין היתר, במשבר הדיור.

לכן, כאשר ישנו צורך או אינטרס לאומיים בהולים ובעלי השלכות רוחב, ובפרט כאלו הנוגעים למספר מחוזות ומאופיינים ב-NIMBY (not in my back yard), תמ"א ברמה מפורטת היא כלי חשוב מאין כמוהו שמאפשר לייעל ולשפר את ההליך התכנוני-סטטוטורי העומד חוצץ בין הרעיון לבין מימושו.

כך לדוגמה, נוכח מצוקה אנרגטית גוברת בתחום הגז הטבעי אושרה תמ"א/37/ח', לצורך עידוד חיזוק מבנים קיימים בפני רעידות אדמה אושרה תמ"א/38 על תיקוניה, ובמטרה לעודד שימוש באנרגיה פוטו-וולטאית אושרה תמ"א/10/ד/10, כולן תמ"אות המאפשרות להוציא היתרי בנייה ישירות מכוחן.


מענה לאינטרס הלאומי


אם היינו נדרשים להמתין לאישור תמ"א, ולאחריה לאישור תוכנית מפורטת ורק אז להוצאת היתרים, ההליך היה אורך שנים רבות מנשוא, והאינטרס הלאומי נותר ללא מענה הולם. בנוסף, הליך אישורן של תמ"אות עוקף אינטרסים מקומיים צרים. הן נדונות על-ידי ועדות עורכים ייחודיות, ומעת לעת גם על-ידי הולנת"ע והמועצה הארצית לתכנון ובנייה, בראייה מקצועית ובינתחומית המשקללת את מכלול האינטרסים הלאומיים.

כפי שביאר בית המשפט העליון, בניגוד ליתר התוכניות, תמ"א אינה טעונה הפקדה ואינה מקימה זכות התנגדות לציבור. בנוסף, חובת הפרסום לגבי אישור תוכניות ברמה נורמטיבית נמוכה היא מקיפה יותר מזו של תמ"א, כלומר: הסיכוי שהציבור הנוגע בדבר יהיה מודע לאישורה של תמ"א, הוא נמוך יותר וזכות הטיעון ושיתוף הציבור ביחס לתמ"א מוחלשת משמעותית.

ונדגיש: לעיתים מדובר בעניינים שהשפעתם על הציבור מכרעת לא פחות מאשר תוכניות נקודתיות מקומיות המאושרות בסביבתו - לדוגמה במקרה תמ"א/36א' המאפשרת הוצאת היתרים לאנטנות סלולריות.


ספק אם זו כוונת המחוקק


כאשר מדובר בתמ"א ברמה מפורטת, עם מתן תוקף לאחר אישורה על-ידי הממשלה ניתן לדלג ישירות לשלב הרישוי והוצאת היתרי בנייה (לעיתים הוצאת ההיתרים כפופה לשלבי ביניים של השלמת בדיקות סביבתיות ואחרות, אך אלו אינן מהוות תכוניות סטטוטוריות שכרוכות בהפקדה ופרסום להתנגדויות). כלומר: במקרה של תמ"א ברמה מפורטת, אין אף שלב המחויב ביידוע הציבור והתנגדויות באופן שנדרש מתוכניות רגילות - החל מהתכנון ברמה הארצית וכלה בהוצאת ההיתרים.

ספק אם זו הייתה כוונת המחוקק, אשר פטר תוכניות מתאר ארציות מחובת ההפקדה להתנגדויות והקל בהליך פרסומן. ואכן, במרבית המקרים מחייבים מוסדות התכנון הארציים ביצוע הליכי שיתוף ציבור ושמיעתו במסגרת השגות.

זאת ועוד: נוכח אי-ודאות הכרוכה בהכנת תוכניות בקנה מידה המאפיין תוכניות מתאר ארציות, והצורך בגמישות בתוכנית שמטרתה לשמש כלי מנחה לנסיבות שונות ולעיתים עתידיות שאינן ידועות במועד הכנת התמ"א (לדוגמא: אי-ודאות ביחס להתפתחויות טכנולוגיות עתידיות או מיקום תגליות גז), לעיתים ספק אם התוכנית אכן עומדת ברמת הפירוט הנדרש לצורך הוצאת היתרים. במקרה כזה, קביעות מהותיות רבות עלולות לזלוג לשלב ההיתרים, ללא שיתוף ציבור וללא בחינה של מוסדות התכנון הארציים.

לאור האמור, נדרשות התאמות לגישור הפער שבין מאפייני תוכנית מתאר ארצית לבין מאפייני תוכנית מפורטת (רע"א). האם הדרך הקצרה אינה הארוכה יותר?

במקרה של תמ"א/38 לדוגמה, הניסיון לפשט ולקצר הליכים על-ידי מתן אפשרות להוצאת היתרים מכוח התמ"א, אינו מוכיח את עצמו ואנו עדים לתיקונים שונים לתמ"א, למחלוקות בדבר אופן פרשנותה בין הדרג המקומי והארצי המחריפות את חוסר הוודאות ביישומה, לרשויות שמכינות תוכניות עוקפות תמ"א ביחס למרחב התכנון שלהן.

אנו מצטרפים לקריאתם של גורמים רבים לפישוט וייעול אמיתיים של הליכי התכנון, וניתן להתחיל באכיפת ויישום הכלים הסטנדרטיים שהקנה המחוקק, על לוחות הזמנים הברורים הקבועים בחוק התכנון והבנייה.