הפקעה יצירתית

בית המשפט המחוזי בתל אביב קובע (יום ד', 21.1.15), כי אין ליתן יד להקצאת שטחים לצורכי ציבור בדרך של הפקעה מוסווית. פסק הדין ניתן בידי השופט מאיר יפרח בעתירתה של חברת נכסי שבתא קרונפלד נגד הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה תל אביב. העותרת תקפה את סמכות הוועדה המחוזית להורות על הקצאת שטח בנוי לצורכי ציבור ולדרוש ששטח זה ייבנה על-ידי מבקש ההיתר או יזם התוכנית. לטענתה, הדבר נעשה בלא הוכחת כל צורך ציבורי ובהתעלם מהליכי ההפקעה הקובעים בחוק לרבות הליך פרסום ומתן תמורה.

הוועדה המחוזית החליטה להפקיד תוכנית מתאר שעניינה הקמת תוספת של 20 קומות מעל בניין קיים (תוכנית תא/4041/מח) בתנאי שבתקנונה ייקבעו בין היתר שלושת אלה: 1. שתי קומות בנויות מתוך הקומות המתווספות, יוקצו לשימוש ציבורי. 2. הבטחת הקמת השטחים הציבוריים היא תנאי לבנייה. 3. רישום השטחים הציבוריים על-שם העירייה הא תנאי למתן אישור אכלוס. היזם התנגד לתנאים אלו, התנגדותו נדחתה ובשל כך עתר לבית המשפט.

לדעת בית המשפט, גם בהנחה שהוועדה המחוזית מוסמכת לקבוע תנאים כאלו בתוכנית מקומית, הרי שההקצאה לצרכי ציבור, וידוא ששטח זה אכן ייבנה והתניה בדבר רישום השטח על-שם הרשות המקומית, כל אלו אינם אלא כסות למצב דברים אחר - הפקעה של אותו שטח. לטעמו, לא קוימו ואף אין כוונה לקיים הליכים המסדירים את ביצוע ההפקעה לפי סעיפים 190-189 לחוק התכנון והבנייה, לרבות הליכי הפרסום והתמורה. די בכך על-מנת לקבוע, כי דין החלטת הוועדה המחוזית להתבטל בהיותה הפקעה מוסווית.

בית המשפט ציין, כי אכן סעיף 190 מתיר להפקיע 40% משטח החלקה בלא לשלם פיצויים, אך זאת רק שעה שההפקעה היא לשם אחת מן המטרות המנויות בסעיף 190(א)(1). אלא, שבמקרה הנדון הוועדה המחוזית לא ציינה מהי מטרת הצורך הציבורי המסוים והמוגדר המצדיק את ההפקעה באותן נסיבות. בית המשפט תהה: האמנם סבורה הוועדה המחוזית, כי ניתן להפקיע מן העותרת את הקומה בה עסקינן (קומה האמורה להיבנות על-ידי העותרת ועל חשבונה) בלא לפצותה ובלא שההפקעה לבשה תכלית מוגדת וידועה? מה גם שהוכח, כי הוועדה המקומית לא סברה, כי קיים צורך ציבורי בחלק מן המקרקעין שייבנו.

בית המשפט שם עינו להוראת סעיפים 189 ו-190 בקבעו, כי הוועדה המחוזית רשאית לקבוע הוראות בתוכנית מתאר מקומית לגבי שימוש בקרקע, אולם לשיטתו, שעה שגורם מוסמך מבקש לייעד שטח לצרכי ציבור, אין הוא יכול לעשות זאת סתם כך. בית המשפט הזכיר את שלושת התנאים המקדמיים בהלכה הפסוקה לשימוש בסמכות ההפקעה: א. צורך ציבורי מסוים ומוגדר. ב. קיום זיקה בין הצורך הציבורי המסוים למקרקעין המסוימים המיועדים להפקעה. ג. קיום צורך בהפקעת קרקע כדי לממש את הצורך הציבורי.

בית המשפט סבר, כי בהעדר הצבעה על צרכי ציבור המצדיקים את ייעודו של שטח למטרה ציבורית כלשהי (והכוונה היא שהצורך הציבורי חייב להיות קיים ורלוונטי במועד ההפקעה, שכן לא ניתן להפקיע מקרקעין לשם יצירת עתודות קרקע שישמשו לצרכים עתידיים), ניטלת הסמכות לקבוע הוראה בעניין זה בתקנון התוכנית. הוועדה הייתה צריכה להצביע על צורך ציבורי עליו מדבר סעיף 188 לחוק, כמו גם על הנימוקים להולדתו במועד שבין דיון הפקדת התוכנית בוועדה המקומית (שם הוחלט שלא להתנגד אם יחתום היזם על הסכם משימות פיתוח) למועד החלטת הוועדה המחוזית (חודשיים וחצי אחרי). בית המשפט קבע, כי לא ניתן לייעד קרקע לצורכי ציבור בלא לציין מפורשות את הצורך הנוגע בדבר.

אנו מעירים, כי בית המשפט מתמודד עם ניסיונות של רשויות התכנון בפרט ושל הרשויות בכלל, להיות שותפות ולהרוויח בדרכים יצירתיות מהתעשרות הבעלים. הרשויות כבר אינן נכונות להסתפק בהיטל השבחה בלבד, אלא, מבקשות בדרכים שונות לקבל זכויות ומטלות שיוטלו על היזם/האזרח. אלא שרעיונות יצירתיים, כמו של הפקעת שטח מבונה, שהיא בעצם מטלה של העברת קרקע וביצוע בנייה עבור הרשות, אינם מופיעים בחוק ככתבו, ובית המשפט סירב לתת להם יד.

שאלה היא מה היה קורה אילו רק הייתה מבקשת הוועדה לייעד שטח לצורכי ציבור, לא דנה כעת בהעברת השטח על-שם העירייה ומורה על הפקעת הזכויות בזמן הבנייה. בכל מקרה, ראוי לעגן בחקיקה דברים מעין אלו.