פוגלמן: חוק יסוד פרסונלי - חריגה מסמכות כינון החוקה

הביקורת השיפוטית על חוקי היסוד בגדר דוקטרינת השימוש לרעה בסמכות המכוננת הוכרה ויושמה זה מכבר בפסיקתנו. משכך, בגדרי הדיון נצעד בתלם החרוש שגובש בבית משפט זה משך למעלה מעשור שנים... דוקטרינת השימוש לרעה נועדה ליתן מענה באותם מקרים שבהם מופרת ההנחה שהמחוקק לא יעשה שימוש לרעה בסמכותו המכוננת, מקרים שבהם "לתוך המארג החוקתי חודרת חקיקה העוטה צורה של חקיקת יסוד מטעמים שאינן ממין העניין".

חקיקת חוקי יסוד פרסונליים חורגת - כמעט בהגדרתה - מסמכות כינון החוקה. חוקי היסוד אמורים לשקף את ערכי היסוד ואת העקרונות שנוהגים בחברה, וככאלה אין הם יכולים לשקף אינטרס פרטיקולרי של רוב מקרי כזה או אחר. לכך יש להוסיף כי תיקון פרסונלי של החוקה מגלם גם פגיעה ביציבותה ובנצחיותה מנקודת מבטו של האזרח. יש בתיקון כאמור כדי לשחוק את המעמד הציבורי של חוקי היסוד. בנוסף לאמור, תיקון החוקה במטרה לשרת את האינטרסים של אדם או קבוצה מסוימת מוליך, מניה וביה, לסדיקת תפיסתה של החוקה כמסמך מכונן.

כיצד לזהות תכלית פרסונלית

בקבוצה השלישית של המקרים [אליה משתייך התיקון] ניתן למנות דברי חקיקה שאין בלשונם רמז לממד פרסונלי כלשהו. כעולה מלשון החוק תחולתם כללית ואין בה הוראות ש"תופרות" את התחולה לפרסונה זו או אחרת. עם זאת, בחינת דבר החקיקה מעלה כי הוא נועד לשרת תכלית פרסונלית. כלומר, ביצירת הנורמה, המחוקקים ביקשו להיטיב במישרין עם פלוני או להרע עם אלמוני, אך זאת באופן שלא הותיר "טביעת אצבע" בלשון הטקסט החוקי.

כאשר עסקינן בנורמות המשתייכות לקבוצה זו, עשויה לשכון לצידה של התכלית הפרסונלית גם תכלית כללית ועקרונית - ולמצער תכלית שנחזית להיות כללית ועקרונית. אולם עצם קיומה של תכלית עקרונית לצד תכלית פרסונלית - אינה מספקת כדי להגיע למסקנה כי אין מדובר בנורמה שדבק בה פגם פרסונלי.

יש להבחין בין מניע פרסונלי לבין תכלית פרסונלית... המניע לחקיקה עניינו באירוע שארע בעבר ואשר הניע את המחוקק לפעול - בבחינת "טריגר" נקודתי או ניצוץ שהצית את הליך החקיקה. במקרה הפרדיגמטי, לאחר אותו טריגר, הליך החקיקה והמחוקקים יתנתקו מאותו מקרה פרטני, והליך החקיקה יתמקד בפרטיו של ההסדר הכללי מתוך הסתכלות רחבה על המטריה הנדונה. זאת, במטרה לייצר הסדר מקיף וכוללני, שאינו קשור בעבותות לאותו מניע ראשוני.

בשונה מהמניע, תכלית החקיקה עניינה באותן מטרות וערכים שביקש דבר החקיקה להגשים במבט צופה פני עתיד. תכלית פרסונלית מתקיימת אפוא מקום שבו המחוקק שם לו למטרה בחקיקת החוק דווקא להיטיב או להרע את מצבו של פלוני. ההבחנה בין מניע החקיקה לבין תכליתה אינה תמיד פשוטה, וזאת בין היתר מאחר שלא אחת מניע פרסונלי "יזלוג" אל תוך תכליתו של ההסדר החוקי.

ככלל, מניע פרסונלי - כשלעצמו - לא יהא בו כדי להוליך למסקנה כי נפל בדבר חקיקה פגם פרסונלי... בשונה ממניע גרידא, תכליתו הפרסונלית של דבר חקיקה מותירה בו כתם פרסונלי. כתם שכזה ביחס לחוק יסוד משמעותו כי בחוקת המדינה המתגבשת הוטמעה נורמה שנועדה להיטיב עם פלוני - וזאת בניגוד לתפיסות היסוד החוקתיות. משכך, חוק יסוד שכונן מתוך תכלית פרסונלית עשוי להוליך למסקנה כי בכינונו עשתה הכנסת שימוש לרעה בסמכותה המכוננת. מכאן, שקיימת חשיבות רבה להבחנה בין מניע פרסונלי לתכלית פרסונלית, וכאמור שומה עלינו לנקוט זהירות רבה בהבחנה זו.

כיצד להוכיח שהתכלית פרסונלית

מהם המקורות שמהם ניתן ללמוד כי חוק יסוד כונן מתוך תכלית פרסונלית? לשיטתי, המקור העיקרי שממנו ניתן ללמוד על התכלית שביקש המחוקק לקדם הוא ההיסטוריה החקיקתית. שורה של אינדיקציות ברורות וחד-משמעיות מעידות על כך שתכליתו של תיקון מס' 12 הייתה פרסונלית - קרי, להבטיח שלא ייקבע כי נבצר מראש הממשלה המכהן למלא את תפקידו, בין אם במסגרת העתירות שהוגשו בעניין זה או על-ידי היועצת המשפטית לממשלה. מרבית התייחסויותיהם של חברי הקואליציה לתיקון מלמדת על תכלית פרסונלית ברורה.

נסיבה נוספת שמלמדת בעיני על תכליתו הפרסונלית המובהקת של התיקון היא עיתוי החקיקה. בהקשר זה אבקש לעמוד על שלוש נקודות בזמן: ראשית, המועד שבו הונחה הצעת חוק היסוד על שולחן הכנסת; שנית, המועד שבו אושרה הצעת חוק היסוד; ושלישית, התייחסותו המאוחרת של ראש הממשלה לתיקון [ראו מסגרת].

פעם אחר פעם עמד משפט זה על הבעייתיות הרבה שמעוררת הקלות שבחקיקת חוקי היסוד ובשינוים; והקלות שבה משנים את ההסדרים שאמורים להיות תשתית החוקה הישראלית. העדרו של חוק-יסוד: החקיקה, אין משמעו כי די לה לכנסת לעשות שימוש בכותרת "חוק-יסוד" על-מנת לייצר הסדרים שנטען כי הם חסינים מביקורת שיפוטית.

תכיפותם של תיקונים אלה מקרינה במישרין גם על ריסונו של בית המשפט בבואו לקיים ביקורת שיפוטית על תיקונים אלה. זאת ועוד, ביחס לשימוש החוזר ונשנה בחוקי היסוד לצרכים נקודתיים-פרטיים התרענו ושבנו והתרענו. התרענו - אך לא הורינו על ביטול הוראת חוק יסוד על סמך אותה התנהלות בלתי תקינה. כך, הפך מפעל כתיבתה של החוקה הישראלית המתגבשת למפעל כתיבה על לוח מחיק - כאשר כל רוב קואליציוני נתון משנה, באבחה, את הוראות היסוד של הדין הישראלי. משכך, דומני כי המקרה דנן - נוכח אופיו של הפגם הפרסונלי והישנות השימוש לרעה - מחייב את הצבת קו הגבול.